Vlissingen bestemmingsplan Buitengebied

3.2 Beleidskader

3.2.1 Provinciaal beleid

Inleiding

Wat betreft het beleidskader van rijk en provincie zijn met name de Nota Ruimte en het Omgevingsplan Zeeland van groot belang voor het bestemmingsplan Buitengebied. Omdat het Omgevingsplan de provinciale vertaling van de Nota Ruimte is en omdat het Omgevingsplan het belangrijkste toetsingskader is voor het bestemmingsplan, wordt in dit hoofdstuk stilgestaan bij de voor het bestemmingsplan Buitengebied relevante aspecten uit het Omgevingsplan Zeeland.

Algemeen

Hoofddoelstellingen van het Omgevingsplan zijn in het verlengde van de Nota Ruimte:

• het faciliteren van de noodzakelijke en gewenste economische dynamiek;
• het bevorderen van de sociaal-culturele dynamiek en het vasthouden aan een gematigde bevolkingsgroei;
• het versterken van de bijzondere Zeeuwse omgevingskwaliteiten.

In het Omgevingsplan Zeeland worden de volgende omgevingskwaliteiten benoemd:

• mondiale en nationale milieukwaliteit;
• leefomgevingskwaliteit;
• bodemkwaliteit;
• waterkwaliteit;
• waterkwantiteit;
• ecologische en natuurlijke kwaliteit;
• landschappelijke kwaliteit en beeldkwaliteit;
• cultuurhistorische kwaliteit;
• bereikbaarheid;
• sociale kwaliteit.

Om de hoofddoelstellingen te bereiken kiest de provincie voor een ontwikkelingsgerichte benadering. Het Omgevingsplan geeft kaders en randvoorwaarden waarbinnen ontwikkelingen in de provincie plaats kunnen vinden. Het Omgevingsplan is daarmee vooral richtinggevend.

Ontwikkelingsfilosofie provincie "Faciliteren van nieuwe ontwikkelingen, en daarmee het genereren van nieuwe dynamiek, vormt één van de hoofddoelstellingen van het Omgevingsplan. Nieuwe initiatieven doen zich voor in zeer verschillende vormen en maten. Daarom is het niet logisch te kiezen voor een plan dat exact aangeeft wat op welke plaats wel en niet kan. Flexibiliteit is noodzakelijk om op nieuwe ontwikkelingen vanuit de maatschappij te kunnen inspelen. Tegelijkertijd geldt dat die nieuwe initiatieven niet ten koste mogen gaan van de waardevolle omgeving. Daarom is in dit plan gekozen voor een afwegingskader waarin de omgevingskwaliteiten expliciet worden benoemd en op basis van die kwaliteiten richting wordt gegeven aan de inpasbaarheid van nieuwe ontwikkelingen." (Omgevingsplan Zeeland, paragraaf 4.2.1.).

De kerngedachte van het Omgevingsplan is dat ontwikkelingen de ruimte moeten krijgen, maar wel met kwaliteit. Het Omgevingsplan biedt voor het buitengebied twee strategieën:

• beschermen;
• ruimte voor nadere afweging.

Figuur 7 Ruimte voor nadere afweging (bron: Omgevingsplan)

De strategie "Ruimte voor nadere afweging" geldt voor het gehele buitengebied van Vlissingen, met uitzondering van bestaande natuurgebieden (zie figuur 7). Binnen deze strategie is sprake van "onderhandelbare schaarste": afhankelijk van de omgevingskwaliteiten is de ruimte voor nieuwe ontwikkelingen kleiner of groter. In alle gevallen worden creatieve oplossingen gevraagd. In de gebieden met de strategie "Beschermen" is het provinciaal beleid gericht op het handhaven van de bestaande kwaliteiten.

Voor de beoordeling van nieuwe ontwikkelingen worden in het Omgevingsplan de volgende aspecten genoemd:

• doel: welke economische, sociaal-culturele en ruimtelijke dynamiek is gewenst?
• locatiekeuze: past de ontwikkeling bij de omgevingskwaliteit van de locatie?
• vormgeving: past een ontwikkeling qua vormgeving bij de omgevingskwaliteiten?
• verevening: dragen projecten bij aan het versterken van de omgevingskwaliteiten?
• wettelijke eisen: voldoet het initiatief aan de wettelijke vereisten?

Het provinciaal beleid gaat uit van een integrale afweging van alle genoemde aspecten en de aan de orde zijnde omgevingskwaliteiten. Een initiatief kan niet alleen op grond van één aspect zonder meer worden afgewezen.

Omgevingskwaliteit uitgangspunt voor ontwikkelingen

De omgevingskwaliteiten zijn op basis van het Omgevingsplan richtinggevend voor nieuwe ontwikkelingen. In relatie tot het bestemmingsplan zijn daarbij met name van belang:

• de leefomgevingskwaliteiten;
• de kwaliteiten van natuur, landschap en cultuurhistorie.

Leefomgevingskwaliteiten

In het Omgevingsplan worden de volgende voor het buitengebied van Vlissingen relevante leefomgevingskwaliteiten benoemd:

• het 'platte' van Walcheren kenmerkt zich als een rustig, schone en donkere omgeving. De milieukwaliteit in dit gebied is zeer goed;
• de kustzone kenmerkt zich door natuurgebieden en grootschalige recreatie. De milieukwaliteit in deze omgeving is goed;
• op de indicatieve leefomgevingskaart uit het Omgevingsplan is aangegeven dat lokaal in het buitengebied van Vlissingen sprake kan zijn van een knelpunt ten aanzien van luchtkwaliteit;
• goede scheiding tussen rustige natuur en recreatie.

Op basis van deze milieukwaliteiten wordt in het Omgevingsplan de volgende strategie benoemd:

• het behouden en verbeteren van de huidige milieukwaliteiten heeft hier het primaat;
• nieuwe, gebiedsvreemde verstoringsbronnen zijn niet toegestaan;
• in het stadsgewest worden lokale kwaliteitsknelpunten in overleg met de regio aangepakt.

In paragraaf 3.1 zijn de omgevingskwaliteiten van het buitengebied concreet beschreven. Naast deze natuurgebieden komen verspreid over het buitengebied grote en kleinere gebieden met natuurwaarden voor: de kreekrestanten, welen en dijken.

Functionele ontwikkelingsmogelijkheden

In het Omgevingsplan worden voor diverse functies de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden afgebakend. Deze ontwikkelingsmogelijkheden zijn maatgevend voor het bestemmingsplan. Voor een aantal specifieke functies geeft de provincie in het Omgevingsplan vervolgens aan hoe zij het hiervoor beleid naar de sectorale beleidsvelden heeft vertaald. Hieronder wordt deze vertaling naar de, voor het buitengebied meest relevante, beleidsvelden toegelicht.

Aan de grondgebonden landbouw worden ruime ontwikkelingsmogelijkheden geboden, inclusief (onder voorwaarden) mogelijkheden voor teeltondersteunende voorzieningen, aquacultuur, energie-opwekking en niet-agrarische nevenactiviteiten in de vorm van Nieuwe Economische Dragers. Daarbij is van belang dat nieuwe agrarische bedrijfscentra in beginsel niet worden toegestaan, tenzij daarmee bestaande ruimtelijke of milieuknelpunten worden opgelost. Het beleid voor de niet-grondgebonden landbouw is gericht op het bevestigen van de bestaande situatie, waarbij bestaande hoofdberoepsbedrijven begrensde ontwikkelingsmogelijkheden krijgen. Voor de glastuinbouw worden beperkte ontwikkelingsmogelijkheden geboden door inbreiding en landschappelijke afronding. Voor de glastuinbouw is de bestaande ontwikkelingsruimte, zoals opgenomen in de, voorafgaande aan dit bestemmingsplan, vigerende bestemmingsplannen maatgevend.

Bestaande niet-agrarische bedrijven worden 20% uitbreidingsmogelijkheden geboden (van de oppervlakte bedrijfsgebouwen en bedrijfsperceel), onder de voorwaarde van verevening.

Met betrekking tot de recreatie is het provinciaal beleid gericht op het bieden van voldoende ontwikkelingsmogelijkheden, waarbij gelijktijdige investeringen in recreatie en omgevingskwaliteiten nodig zijn. Grootschalige (verblijfs)recreatieve ontwikkelingen moeten worden geconcentreerd in de recreatieconcentraties (zie figuur 8). Voor bestaande bedrijven is het beleid met name gericht op kwaliteitsverbetering. Plattelandstoerisme wordt gestimuleerd, in de vorm van kleinschalig kamperen, landschapscampings en Nieuwe Economische Dragers.

Figuur 8 Concentratiegebieden verblijfsrecreatie (Omgevingsplan Zeeland 2006-2012)

Wat betreft het wonen in het buitengebied is het volgende van belang. Bestaande woningen mogen worden uitgebreid tot 750 m³.

In het Omgevingsplan geeft de provincie aan dat de woonfunctie in het buitengebied een belangrijke kostendrager kan zijn om daar andere ontwikkelingen mogelijk te maken. Randvoorwaarde daarbij is dat bestaande agrarische bedrijvigheid niet in de knel mag komen door een toename van het aantal burgerwoningen. Hoofddoelstelling van de provincie is dat landschappelijke en cultuurhistorische waarden in het landelijk gebied met behulp van woningbouw kunnen worden behouden of versterkt.

In landelijke bebouwingsconcentraties mogen onder voorwaarden nieuwe woningen worden toegevoegd. Het provinciaal beleid biedt verder verschillende mogelijkheden voor nieuwbouw van woningen ter vervanging van bestaande (agrarische en niet-agrarische bedrijfs)bebouwing, in de vorm van nieuwe woonparken en vervanging van bestaande (niet waardevolle) bedrijfsgebouwen door enkele woningen. In bestaande beeldbepalende, cultuurhistorisch waardevolle vrijkomende gebouwen mogen ten behoeve van de instandhouding van de betreffende gebouwen, meerdere woningen worden ondergebracht. Verder biedt het provinciaal beleid ruimte voor de vestiging van kleinschalige woonzorginstellingen in het landelijk gebied.

Om ontwikkelingen te stimuleren heeft de provincie in het Omgevingsplan aangegeven dat nieuwe woningen (tot 10 stuks) in het buitengebied niet worden betrokken bij de analyse voor de bundelingstaakstelling (minstens 85% van de woningbouw op Walcheren moet op basis van het Omgevingsplan plaatsvinden in de stedelijke ontwikkelingszone Vlissingen / Middelburg).

Verevening

Verevening geeft een directe vertaling op individueel initiatiefniveau, op projectniveau en op gebiedsniveau van de in het Omgevingsplan uitgewerkte dubbeldoelstelling: zowel investeren in dynamiek als in kwaliteit. Het principe van verevening wil zeggen dat een "rode" ontwikkeling gepaard dient te gaan met een gelijktijdige investering in de omgevingskwaliteiten, publieke voorzieningen of de ruimtelijke kwaliteit. Daarbij moet het in alle gevallen gaan om een fysiek-ruimtelijke ontwikkeling, die aantoonbaar zoveel mogelijk een directe relatie heeft met initiatief of project. Deze relatie kan gelegd worden op individueel initiatiefniveau (bijvoorbeeld bij nieuwe economische dragers), op projectniveau en of op gebiedsniveau (bijvoorbeeld in een gebiedsvisie, gebiedsprogramma). Het principe van verevening is van toepassing op ontwikkeling van nieuwe en uitbreiding van bestaande rode functies op locaties buiten de bebouwde kom, die op grond van het bestemmingsplan niet rechtstreeks zijn toegelaten. Ontwikkelingen met betrekking tot de grondgebonden landbouw vallen niet onder het vereveningsprincipe; ontwikkeling van niet-grondgebonden landbouw wel.

Doel en motivatie voor toepassen van het principe is meer ontwikkelingsmogelijkheden te creëren voor initiatiefnemers. De gelijktijdige investering in de omgevingskwaliteit of de ruimtelijke kwaliteit is voorwaarde voor het bieden van de gewenste ontwikkelingsmogelijkheden. Verevening is aanvullend op het in het plan geschetste afwegingskader voor inpasbaarheid van nieuwe ontwikkelingen. Het is dus niet zo dat "alles kan" als maar verevend wordt.

Inmiddels is het vereveningsbeleid door de provincie uitgewerkt in de vorm van een handreiking voor gemeenten. Daarin worden richtlijnen gegeven voor de hoogte van vereveningsbijdragen in relatie tot de aard van ontwikkelingen. In dat kader is een drempel ingesteld, waaronder er voor kleinschalige initiatieven, waarbij geen of nauwelijks sprake is van een aantasting van de omgevingskwaliteit, niet verevend hoeft te worden. De drempel wordt niet overschreden wanneer:

• 1. de hoogte van de noodzakelijk geachte vereveningsbijdrage lager is dan € 8.000,-;
• 2. er sprake is van slechts een beperkte toename van het bebouwd volume:
  • a. toename van het bebouwd volume is lager dan 400 m³;
  • b. toename van het bebouwd volume is lager dan 30% van hetgeen in het vigerende bestemmingsplan of vigerende bestemmingsregeling reeds mogelijk wordt gemaakt.

Voor het overige biedt de provinciale handreiking gemeentebesturen ruimte om – met inachtneming van de handreiking – maatwerk te leveren.

Conclusie

Het Omgevingsplan Zeeland biedt – in navolging van de Nota Ruimte – gemeentebesturen de mogelijkheid om op basis van en met inachtneming van de eigen omgevingskwaliteiten gemeentelijk ruimtelijk beleid te formuleren, binnen de in het Omgevingsplan aangegeven gebieden met de strategie "nadere afweging mogelijk". De ontwikkelingsruimte wordt in het Omgevingsplan voor de verschillende gebruiksfuncties echter ook afgebakend en voorzien van randvoorwaarden. Een belangrijk aspect is daarbij voorts, dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gepaard moeten gaan met ruimtelijke kwaliteitswinst (voor wat hoort wat; verevening).

Met het voorliggende bestemmingsplan wil het gemeentebestuur de beleidsruimte die de Nota Ruimte en het Omgevingsplan bieden voor ruimtelijke ontwikkelingen benutten.

3.2.2 Archeologiebeleid

Het bouwen in de AMK-gebieden, het bouwen binnen de begrenzingen van een vindplaats op basis van onderzoek en binnen een straal van 50 meter rondom een vindplaats als puntlocatie op basis van een vondstmelding en het bouwen op historische locaties is op basis van de Nota Archeologische Monumentenzorg Walcheren 2006 in beginsel verboden, tenzij op voorhand duidelijk is, dat archeologische waarden niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad. Daarvan is sprake als:

• bouwwerken dienen ter vervanging van bestaande bouwwerken, waarbij de horizontale en verticale afmetingen van de fundering van dat bouwwerk niet veranderen;
• het bouwwerk en de fundering (waaronder begrepen paalfunderingen) of werkzaamheden niet dieper reiken dan 40 centimeter beneden maaiveld;
• het grondoppervlak niet meer bedraagt dan 30 m².

Het bouwen in het buitengebied in de gebieden met een middelhoge en hoge verwachtingswaarde is, op basis van de Nota Archeologische Monumentenzorg Walcheren 2006, in beginsel verboden, tenzij op voorhand duidelijk is, dat archeologische waarden niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad. Daarvan is sprake als:

• bouwwerken dienen ter vervanging van bestaande bouwwerken, waarbij de horizontale en verticale afmetingen van de fundering van dat bouwwerk niet veranderen;
• het bouwwerk en de fundering (waaronder begrepen paalfunderingen) of werkzaamheden niet dieper reiken dan 40 centimeter beneden maaiveld;
• het grondoppervlak niet meer bedraagt dan 500 m².
• indien de gebieden echter binnen een AMK-terrein, of een zogenaamde historische locatie zijn gelegen of binnen een straal van 50 meter rondom een bekende vindplaats, dan zijn grondwerkzaamheden tot een oppervlakte van 30 m² of tot een diepte van 40 centimeter onder maaiveld vrijgesteld van archeologisch onderzoek.

Via ontheffing is het bouwen van gebouwen – die dieper reiken en / of een grotere oppervlakte hebben dan de aangegeven maten – slechts toelaatbaar als archeologisch onderzoek heeft uitgewezen dat de archeologische belangen door de bouwactiviteiten niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad.

Het uitvoeren van werken en werkzaamheden (graven, planten en rooien van bomen en dergelijke, voor zover deze werkzaamheden dieper reiken en / of een grotere oppervlakte beslaan dan de aangegeven maten) is gekoppeld aan de dubbelbestemming 'Waarde – archeologie 1 of 2' - en is slechts toelaatbaar met een aanlegvergunning. Aanlegvergunning kan pas worden verleend, indien uit archeologisch onderzoek gebleken is dat de archeologische belangen door de activiteiten niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad.

Indien de gebieden binnen een AMK-terrein, of een zogenaamde historische locatie zijn gelegen of binnen een straal van 50 meter rondom een bekende vindplaats, dan zijn grondwerkzaamheden tot een oppervlakte van 30 m² of tot een diepte van 40 centimeter onder maaiveld vrijgesteld van archeologisch onderzoek. In het overige buitengebied (dus in de gebieden met een middelhoge en hoge verwachtingswaarde) zijn grondwerkzaamheden tot een oppervlakte van 500 m² vrijgesteld van archeologisch onderzoek. Ook zijn grondwerkzaamheden tot een diepte van 40 centimeter onder maaiveld vrijgesteld van archeologisch onderzoek.

Bouw- en graafwerkzaamheden dieper dan de aangegeven dieptematen en boven de aangegeven oppervlaktemaat zijn alleen toegestaan indien de archeologisch deskundige van oordeel is dat de archeologische waarden niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad. Ontheffing, wijziging of aanlegvergunning wordt in ieder geval verleend in de volgende gevallen:

• indien op de betreffende locatie wordt aangetoond dat geen archeologische waarden aanwezig zijn;
• indien de aanwezige waarden voldoende worden veiliggesteld;
• indien aanwezige waarden niet worden geschaad of mogelijke schade door aan de ontheffing regels te verbinden.

Indien de archeologisch deskundige verwacht dat, als gevolg van de beoogde bouw- en graafwerkzaamheden, de archeologische belangen in het geding zijn, kan hij een onderzoek verlangen. Vervolgens kan ontheffing worden verleend indien uit het onderzoek blijkt dat de archeologische belangen door de (bouw)activiteiten niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad. Om te kunnen beoordelen of ontheffing of aanlegvergunning mag worden verleend, dient een verzoek om bouw- of aanlegvergunning te worden vergezeld van een rapportage waarin de uitkomsten van het archeologisch onderzoek zijn vermeld. Dit archeologisch onderzoek dient in opdracht van de initiatiefnemer te worden uitgevoerd. De beoordeling vindt plaats door de archeologisch deskundige. Ontheffing, wijziging of aanlegvergunning wordt verleend indien de archeologisch deskundige van oordeel is, dat de archeologische waarden niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad.

Toelichting van de opbouw van het archeologisch onderzoeksproces:

Het archeologisch onderzoek is in de regel opgebouwd uit de volgende stappen:

• in eerste instantie dient een bureauonderzoek uitgevoerd te worden, op grond waarvan een archeologisch verwachtingsmodel wordt geformuleerd
• het verwachtingsmodel is de basis van de verdere besluitvorming. Het verwachtingsmodel kan leiden tot verdere ontheffing van archeologisch onderzoek. Aan de andere kant kan het verwachtingsmodel wijzen op de aanwezigheid van bepaalde archeologische waarden. In dat geval adviseert de archeologisch deskundige toetsing van het verwachtingsmodel.
• toetsing van het verwachtingsmodel vindt plaats door het zogenaamde inventariserende veldonderzoek in de vorm van boringen, eventueel gevolgd door inventariserende veldonderzoek in de vorm van proefsleuven. Dit onderzoek bevestigt of ontkent het verwachtingsmodel en leidt tot een waardering van de archeologische waarden. Geadviseerd wordt met name voor planvormingen in het buitengebied om het bureauonderzoek direct gepaard te laten gaan met een verkennend booronderzoek, omdat in de meeste gevallen het bureauonderzoek op deze wijze getoetst zal moeten worden.
• bij een positieve waardering volgt verdere besluitvorming en belangenafweging, dat moet uiteindelijk moet leiden tot een selectiebesluit door de gemeente (bevoegd gezag). Hierbij is het archeologiebeleid van de gemeente in eerste instantie er op gericht de archeologische waarden in hun oorspronkelijke staat te bewaren (behoud in situ). Gestreefd wordt dan ook naar inpassing van de vindplaats in de planvorming. Indien behoud in situ echter niet mogelijk is, omdat bijvoorbeeld economische belangen zwaarder wegen, kan door de gemeente het selectiebesluit worden genomen voor opgraving (of ook archeologische begeleiding) van de archeologische waarden (behoud ex situ). Deze voorschriften kunnen aan de ontheffing/ vergunning verbonden worden.