Herbestemmen Raambordelen Binnenstad

12.2 Financiering

Algemeen

Op 25 juni en 2 juli 2009 hebben de deelraad van stadsdeel Centrum respectievelijk de gemeenteraad van Amsterdam de Strategienota Coalitieproject 1012 vastgesteld. Met deze nota heeft het bestuur van Amsterdam besloten tot een inperking van raamprostitutie in het centrum van Amsterdam tot twee geografisch afgebakende zones. Het voorliggende bestemmingsplan vormt de juridisch-planologische basis voor de zonering. Wanneer raambordelen buiten de vastgestelde geografische zones niet op vrijwillige basis tot sluiting zullen overgaan zal het bestemmingsplan als middel worden ingezet om sluiting af te dwingen.

Het bestemmingsplan voorziet in de beëindiging van de prostitutiebestemming van
62 panden. Het beëindigen van de prostitutiebestemming betekent voor de eigenaren dat zij schade kunnen lijden in de vorm van inkomstenderving of een vermindering van de waarde van hun onroerende zaak. En dat betekent dat rekening moet worden gehouden met aanvragen om een financiële tegemoetkoming van die eigenaren, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor hun rekening behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet anderszins is verzekerd. Los daarvan dient rekening te worden gehouden met kosten van minnelijke verwerving van een aantal panden en een aan de eigenaren en/of exploitanten te betalen schadeloosstelling voor het geval de gemeente wordt genoodzaakt tot onteigening.

In dit hoofdstuk wordt uitgelegd dat de gemeente een goed beeld heeft van de kosten en opbrengsten welke verband houden met de beëindiging van de prostitutiebestemming en dat, voor zover de kosten de opbrengsten overstijgen, de resterende kosten zijn gedekt. Daarbij wordt uitgegaan van een planperiode van, in beginsel, tien jaar.

In de periode voorafgaand aan de vaststelling van dit bestemmingsplan hebben de gemeente en haar samenwerkingspartners ervaring opgedaan met de verwerving en herontwikkeling van prostitutiepanden in het Wallengebied. De gemeente zal de samenwerking met haar partners op hoofdlijnen beschrijven en stilstaan bij het beleid dat is gericht op de verwerving van de resterende panden. Daarna zal zij stilstaan bij het onderzoek dat is uitgevoerd teneinde op basis van de reeds opgedane ervaringen een zo goed mogelijk inzicht te krijgen in de kosten die verband houden met de beëindiging van de prostitutiebestemming in de resterende panden. Van de 62 panden waar dit bestemmingsplan betrekking op heeft dient de prostitutiefunctie voor nog 27 panden beëindigd te worden. In de overige 35 panden is de prostitutiefunctie reeds beëindigd.

Om te voorkomen dat de onderhandelingspositie van de gemeente en haar partners bij een eventuele vrijwillige beëindiging van de raamprostitutie, respectievelijk bij een eventuele verwerving van de resterende panden onnodig wordt geschaad, bevatten de paragrafen geen gedetailleerd op panden of partijen toegespitste informatie.

Proces tot nu toe

In het kader van het Coalitieproject 1012 werkt de gemeente samen met enkele private partijen aan het verminderen van het aantal panden met raambordelen in het postcodegebied 1012. Hierbij wordt ingezet op beëindiging van de prostitutiebestemming door middel van minnelijke verwerving. De gemeente werkt op dit moment samen met een vijftal private partijen, waaronder de naamloze vennootschap N.V. Stadsgoed en een aantal in Amsterdam actieve woningbouwcorporaties. Voorafgaand aan het starten van aankooponderhandelingen met individuele eigenaren stelt de gemeente per pand een dossier op. In die fase wordt het pand tevens, zo mogelijk, bezichtigd en wordt het gewaardeerd. De marktwaarde wordt bepaald door een onafhankelijk taxateur. Het staat partijen (de gemeente en de bewuste samenwerkingspartner) vrij om daarnaast hun eigen inschatting van de waarde te maken. Wanneer na onderhandelingen overeenstemming met de eigenaar wordt bereikt over de minnelijke verwerving van zijn pand, worden grond en opstal in eigendom verworven door de gemeente. De gemeente geeft het perceel vervolgens, hetzij in eigendom, hetzij in erfpacht uit aan één van de samenwerkingspartners. De op de uitgifte van toepassing zijnde bepalingen bevatten bedingen die betrekking hebben op het voorkomen van de vestiging van nieuwe prostitutiefuncties en andere, laagwaardige functies in de panden. Het planologische regime wordt vervolgens in overeenstemming gebracht met de nieuwe situatie. Het kan ook zijn dat de partners panden direct (niet via de gemeente) aankopen. De beëindiging van de prostitutiefunctie wordt dan vastgelegd door middel van het opnemen van kwalitatieve verplichtingen en kettingbedingen. De samenwerkingspartner draagt zorg voor de herontwikkeling van het pand. Op deze wijze is de gemeente telkens verzekerd van een afnemer voor het pand en is de beëindiging van de prostitutiebestemming gewaarborgd. Voor de vraag of de samenwerkingspartner jegens de gemeente bij een (voorgenomen) aankoop van een pand met prostitutiebestemming in aanmerking komt voor een eventuele gemeentelijke vergoeding van waardeverlies als gevolg van de bestemmingswijziging wordt een aantal wegingsfactoren gehanteerd. Daarbij speelt in ieder geval mee dat de beëindiging van de prostitutiefunctie in het algemeen leidt tot een (aanzienlijke) waardedaling van het pand. Met die waardedaling houden de gemeente en de samenwerkingspartners rekening bij de bepaling van de vraag of de gemeente de partner daarvoor dient te compenseren. Dat is echter niet de enige factor. Ook de omstandigheid dat de aankoop, tezamen met de aankoop van andere soortgelijke panden, zal leiden tot een betere leefbaarheid en minder verloedering van de omgeving weegt mee. Die omstandigheid zal naar verwachting op den duur leiden tot een stijging van de waarde van het pand. Ook andere omstandigheden (de bouwkundige staat, de ligging, de mogelijkheden tot herontwikkelingen) worden telkens meegewogen bij de beantwoording van de vraag of aan de samenwerkingspartner een vergoeding dient te worden voldaan en, zo ja, tot welk bedrag.

In het kader van de onderhandelingen wordt telkens onderzocht of de beëindiging van de prostitutiefunctie ook kan plaatsvinden door het sluiten van een ruilovereenkomst waarbij een pand met een weg te bestemmen prostitutiefunctie wordt geruild met een pand elders in het postcodegebied waar prostitutie wel is toegestaan. Op basis daarvan is een aantal eigenaren bereid geweest hun vastgoed aan de gemeente te verkopen. Bij uitruil van panden zijn de voor de gemeente uit de verwerving voortvloeiende kosten beperkter.

Het Coalitieproject 1012 is in december 2007 gestart. In dat jaar hebben de gemeente en de naamloze vennootschap N.V. Stadsgoed samengewerkt bij de verwerving van een groot pakket vastgoed. In 2008 heeft de gemeente samen met de woningcorporaties De Key en Ymere vastgoedpakketten met raambordelen aangekocht. De prostitutiefunctie in alle op deze wijze aangekochte panden, 35 panden met 96 ramen, beëindigd. Vanwege het hoge tempo waarin de panden werden aangekocht verzocht de gemeenteraad het college van burgmeester en wethouders met het aankopen van andere panden te wachten, totdat daar een duidelijk beleidskader voor was vastgesteld. Dat beleidskader kwam er in de vorm van de Strategienota Coalitieproject 1012 die op 25 juni en 2 juli 2009 door de deelraad Centrum respectievelijk de gemeenteraad is vastgesteld.

Strategienota Coalitieproject 1012.

De hoofddoelstelling van de Strategienota is om te komen tot een vermindering van de omvang en concentratie van criminogene en economische laagwaardige branches omwille van het doorbreken van de criminele infrastructuur in het postcodegebied 1012 en te komen tot een beter woon- en leefklimaat in dit gebied. Ten aanzien van de panden met een prostitutiebestemming wordt deze hoofddoelstelling nagestreefd door het zoneren van deze panden binnen het postcodegebied teneinde aldus te grote concentraties van deze panden op ongewenste locaties terug te dringen en de functiebalans te herstellen. In de toelichting op dit bestemmingsplan is deze beleidskeuze nader geconcretiseerd en uitgewerkt.

Na de vaststelling van de Strategienota en voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan hebben de gemeente en de samenwerkingspartners het verwervingstraject krachtig voortgezet. De gemeente heeft de eigenaren en exploitanten van panden met een te beëindigen prostitutiebestemming uitgenodigd voor een verkennend gesprek. Tijdens dat gesprek zijn zij ingelicht over de gemeentelijke plannen. De gemeente heeft de eigenaren vervolgens in mei 2010 uitgenodigd om met haar (en haar samenwerkingspartners) in onderhandeling te treden over de vrijwillige beëindiging van de prostitutieactiviteiten dan wel de minnelijke verwerving van het desbetreffende pand (c.q. panden) door de gemeente. Met de daarin geïnteresseerde partijen zijn vervolgens onderhandelingen gestart. Deze onderhandelingen hebben in een aantal gevallen geleid tot overeenstemming. Met het merendeel van de resterende eigenaren vindt ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan nog overleg plaats. Dat overleg kan in een later stadium leiden tot overeenstemming over de beëindiging van de prostitutiebestemming van een extra aantal van panden.

Panden waarin de prostitutiefunctie reeds is beëindigd.

Voor 35 van de 62 panden geldt dat de prostitutiefunctie ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan was beëindigd en dat terugkeer van de prostitutiefunctie is uitgesloten. Omdat de gerealiseerde functiewijziging reeds feitelijk overeenkomt met de planregels van dit bestemmingsplan en de financiële afwikkeling is afgerond, zijn deze panden in het onderzoek naar de economische en financiële uitvoerbaarheid van dit bestemmingsplan verder buiten beschouwing gelaten.

Ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan vond nog in 30 panden actieve raamprostitutie plaats. Over de beëindiging van de prostitutiefunctie in drie panden is met de bewuste eigenaren overeenstemming bereikt. De prostitutieactiviteiten in elk van deze drie panden zal op korte termijn daadwerkelijk worden beëindigd. Ook deze panden kunnen in het kader van het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van dit bestemmingsplan buiten beschouwing blijven.

Al met al dient dus bij de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan rekening te worden gehouden met door de gemeente te maken kosten om in de resterende 27 panden de prostitutiebestemming te beëindigen. In artikel 13 van de planregels zijn, onder toepassing van artikel 3.4 Wro deze 27 panden aangewezen als panden waarvan de beëindiging van de prostitutiefunctie in de naaste toekomst nodig wordt geacht.

Onderzoek

Scenario's realisatie bestemmingsplan.

Het is op het moment van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan nog onduidelijk op welke wijze de voorgenomen bestemmingswijziging voor de resterende 27 prostitutiepanden gerealiseerd zal gaan worden. Hieronder zijn de verschillende scenario's uitgewerkt. Per scenario is uitgewerkt met welke kosten rekening moet worden gehouden.

1. Zelfrealisatie van de nieuwe bestemming door de huidige eigenaren.

Wanneer een eigenaar bereid is de prostitutiefunctie van zijn pand vrijwillig te beëindigen en jegens de gemeente aanspraak maakt op een tegemoetkoming in zijn schade als bedoeld in artikel 6.1 Wro, dan zal de gemeente die aanspraak honoreren, indien is voldaan aan alle voor dergelijke aanspraak geldende voorwaarden. In het kader van de uitvoerbaarheid van dit bestemmingsplan is met deze mogelijkheid rekening gehouden. De gemeente heeft onderzoek gedaan naar de potentiële omvang van dergelijke planschadeclaims, mogelijke planschaderisico's geanalyseerd en ervoor gezorgd dat deze zijn gedekt.

2. Minnelijke verwerving van panden door de gemeente en haar partners door middel van uitruil

De samenwerkingspartners beschikken over een beperkt aantal elders binnen het postcodegebied 1012 gelegen panden waarin de prostitutiefunctie mag worden voortgezet en die beschikbaar zijn voor uitruil. Zoals gezegd worden deze panden in gesprekken met eigenaren over de minnelijke verwerving van hun vastgoed betrokken, om hen op die wijze de kans te geven hun huidige exploitatie elders voort te zetten. De gemeente heeft in het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan beperkt rekening gehouden met deze mogelijkheid.

3. Minnelijke verwerving van panden door de gemeente, gevolgd door uitgifte in erfpacht aan een partner.

Voorafgaand aan een eventuele onteigening van een pand zal de gemeente trachten dit pand minnelijk te verwerven. Zoals uit de vorige paragrafen blijkt, hebben de gemeente en haar samenwerkingspartners in de periode voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan reeds de nodige inspanningen verricht om tot minnelijke verwerving van panden te komen. Die inspanningen hebben in een aanzienlijk aantal gevallen positief resultaat gehad. De gemeente en haar partners zetten hun inspanningen voort. De gemeente verwacht dat zij voorafgaand aan de vaststelling van het ontwerpbestemmingsplan panden minnelijk zal verwerven. Datzelfde zal gelden voor de daaropvolgende periode.

4. Verwerving door middel van onteigening.

Wanneer zelfrealisatie en minnelijke verwerving niet tot beëindiging van de prostitutiefunctie leiden, zal de gemeente op enig moment en afhankelijk van de precieze situatie per pand moeten besluiten om over te gaan tot onteigening van de alsdan resterende panden. Omdat bij elk pand een individueel traject wordt doorlopen is op voorhand niet te zeggen wanneer welk pand voor onteigening in aanmerking komt. Het laat zich aanzien dat binnen de planperiode van tien jaar per individueel geval (dan wel per cluster van individuele gevallen) tot onteigening zal worden besloten.

Op de voorbereiding van het door de Kroon te nemen onteigeningsbesluit is de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. De administratieve onteigeningsprocedure, die is geregeld in artikel 78 van de Onteigeningswet (Ow), behelst wat haar meest essentiële onderdelen betreft, het volgende. Nadat de deelraad heeft besloten om een verzoek tot onteigening te doen, start de administratieve onteigeningsprocedure met de terinzagelegging voor eenieder van het ontwerp Koninklijk Besluit en het ontwerponteigeningsplan. In dat ontwerp is op nauwkeurige wijze uitgelegd welke onroerende zaken (perceelsgewijs met vermelding van de kadastrale aanduiding en van de namen van de eigenaren), en eventueel te onteigenen zakelijke rechten, bij de voorgenomen onteigening zijn betrokken. Gedurende de termijn van terinzagelegging (zes weken) kunnen belanghebbenden hun zienswijzen naar voren brengen. Het besluit tot onteigening (en de definitieve vaststelling van het onteigeningsplan zoals dat door de deelraad is opgesteld) wordt bij Koninklijk Besluit genomen door de Kroon. Tegen het Koninklijk Besluit staat geen beroep open. Met het Koninklijk Besluit is de administratieve onteigeningsprocedure voltooid.

Op deze procedure volgt de gerechtelijke onteigeningsprocedure. De procedure vangt aan met een laatste poging van de gemeente om het pand minnelijk te verwerven gevolgd door een gemeente aan de eigenaar te betekenen dagvaarding en eindigt met een door de rechtbank Amsterdam uit te spreken vervroegd onteigeningsvonnis waarbij de onteigening wordt uitgesproken en een eindvonnis waarbij het bedrag van de (volledige) schadeloosstelling wordt bepaald. Voor wat het laatste betreft maakt de onteigeningsrechter gebruik van een door hem te benoemen commissie van deskundigen, die de schadeloosstelling begroot. Dat de schadeloosstelling volledig moet zijn, volgt uit artikel 40 van de Onteigeningswet. De wet somt in de artikelen 40a tot en met 40f een aantal uitgangspunten op die bij de begroting van de schade in acht moeten worden genomen. Zo bepaalt artikel 40b Onteigeningswet dat de werkelijke waarde van de onteigende zaak moet worden vergoed.
Naast de kostenposten die ook bij minnelijke verwerving van belang zijn, moet er bij onteigening rekening worden gehouden met extra kosten, waaronder de vergoeding door de gemeente van de kosten die verband houden met de inschakeling van deskundigen, griffierechten en de aan de eigenaren/exploitanten te betalen kosten ter vergoeding van de door hen te maken (redelijke) proceskosten.

Gebruikte informatie.

In het kader van het onderzoek naar de omvang van de door de gemeente in elk scenario te maken kosten is, naast de reeds opgedane (ruime) ervaringen en expertise, gebruik gemaakt van diverse openbare bronnen. Van gesloten bronnen is geen gebruik gemaakt, tenzij informatie vrijwillig door de betreffende partijen is verstrekt. Met betrekking tot de kosteninventarisatie (c.q. bij eventuele onteigening te betalen schadeloosstellingen) zijn in ieder geval de volgende gegevens gebruikt voor zover deze beschikbaar waren:

1. Eigendomsgegevens:
a. eigendomsbewijs, kadastraal bericht object, kadastrale kaart,
b. één of meerdere eigenaren,
c. overige vastgoedbezit eigenaren in het postcodegebied 1012.

2. (Bouw)Technische gegevens:
a. technische staat van het pand,
b. ligging (bv. steeg, straat, plein of gracht),
c. eventueel: monumentenstatus van het pand,
d. aantal bouwlagen,
e. oppervlakte per bouwlaag.

3. Gebruiks/exploitatiegegevens:
a. aantal ramen,
b. huurprijzen ramen,
c. bezettingsgraad,
d. overige gebruiksfuncties in het pand,
e. huurgegevens,
f. geschiktheidsverklaring,
g. exploitatievergunning,
h. de in het kader van de volledige schadeloosstelling bij eventuele onteigening te betalen bijkomende kosten (waaronder de vergoeding door de gemeente van de kosten die verband houden met de inschakeling van deskundigen, griffierechten en de aan de eigenaren/exploitanten te betalen kosten ter vergoeding van de door hen te maken (redelijke) proceskosten).

4. De gebruiksmogelijkheden van de panden op grond van het huidige bestemmingsplan zijn telkens in kaart gebracht. Hierbij is gekeken naar de bouwlagen met ramen (prostitutiebestemming) en de overige bouwlagen. Bouwlagen met ramen hebben beperkte gebruiksmogelijkheden vergeleken met (andere) bouwlagen die een eigen opgang hebben.

5. De gebruiksmogelijkheden van panden op grond van dit bestemmingsplan zijn eveneens telkens in kaart gebracht.

6. WOZ-waarden.

Daarnaast zijn de 27 resterende panden op verzoek van de gemeente in 2010 met inachtneming van de artikelen 40a tot en met 40f van de Onteigeningswet getaxeerd door een onafhankelijke beëdigde makelaar en taxateur op basis van de vrije onderhandse verkoopwaarde met en zonder prostitutiefunctie. De taxateur van de gemeente (lees: het Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente Amsterdam) heeft in 2011 de taxaties geactualiseerd op basis van de recente marktontwikkelingen. Dat heeft hier en daar geleid tot correcties van de eerder getaxeerde waarden.

Dekking

Dekking Op 25 juni 2009 en 2 juli 2009 hebben, zoals gezegd, de deelraad van het stadsdeel Centrum respectievelijk de gemeenteraad van Amsterdam de Strategienota Coalitieproject 1012 vastgesteld. Voorafgaand aan de besluitvorming over deze Strategienota is een financiële onderbouwing aan de bestuursorganen gepresenteerd in de vorm van een Voorlopige Investeringsraming Coalitieproject 1012. Deze bevatte een raming van de door de gemeente te maken kosten en investeringen welke verband houden met de beëindiging van de prostitutiebestemming van de in dit ontwerpbestemmingsplan begrepen (resterende) panden. Inmiddels is een notitie Nadere Financiële onderbouwing Bestemmingsplan Herbestemmen Raambordelen Binnenstad opgesteld. Deze is als bijlage aan deze toelichting gehecht. Dit stuk betreft een actualisering van de eerder aan de financiële onderbouwing ten grondslag gelegde Voorlopige Investeringsraming en Meerjaren Investeringsraming. De financiële uitvoerbaarheid van het ontwerpplan is thans gedekt door een projectreserve en een voorziening ten behoeve van het bestemmingsplan Herbestemmen Raambordelen Binnenstad. De financiële c.q. economische uitvoerbaarheid van het ontwerpplan is daarmee gewaarborgd.