Buitengebied Oost

4.2 Retrospectieve toets

Op basis van de algemene wet bestuursrecht dient het bestuur o.a. het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel in acht te nemen. Dit betekent dat voor de in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingen inzichtelijk is hoe de toekenning van de bestemmingen heeft plaats gevonden.

Legalisatie woningen
De woonbestemmingen vormen een belangrijk deel van het bestemmingsplan Buitengebied Oost. De beleidsnotitie "Wonen in het landelijk gebied" (vastgesteld door de raad in juni 2005) en de "actualisatienotitie bestemmingsplannen Buitengebied" (vastgesteld door het college op 4 augustus 2010 en ter advisering aan de commissie Ruimte voorgelegd op 14 juni 2010) zijn de basis geweest voor het toekennen van de woonbestemmingen en de ontwikkelingsmogelijkheden van bestaande woningen.

Inventarisatie
Voor het in beeld brengen van de woningen in het plangebied is gebruik gemaakt van diverse bronnen. De plankaarten van vigerende bestemmingsplannen, de opgestelde functiekaarten, het voorontwerpbestemmingsplan uit 2007, luchtfoto's, bouw- en milieuvergunningen en ook de ingediende inspraakreacties en zienswijzen hebben de organisatie in staat gesteld om een gedetailleerd onderzoek te verrichten naar de woningen in het plangebied.

In eerste instantie is van al deze adressen (ongeveer 1.000 in het hele buitengebied) onderzocht of er een positieve bestemming was opgenomen in het vigerende bestemmingsplan (Uiterwaarden en Agrarisch Gebied). Daarna is van de overige woningen onderzocht of er op een andere wijze planologisch toestemming verleend was. Bijvoorbeeld aan de hand van een partiële herziening van het bestemmingsplan of de ligging in een ander bestemmingsplan.
Na deze stappen bleef een lijst over met adressen waarvoor de planologische toestemming niet te achterhalen was. Deze overgebleven adressen zijn getoetst aan de volgende toetsingscriteria afkomstig uit de beleidsnotitie "Wonen in het landelijk gebied" en de "actualisatienotitie bestemmingsplannen Buitengebied".

Toetsingscriteria

• A. Andere bewoonde panden die niet positief zijn bestemd maar die al bewoond worden vanaf de peildatum 26 juni 1985 worden getoetst aan het geactualiseerde schema met legalisatiecriteria.
• B. Situaties die zijn ontstaan na 1985 worden alleen meegenomen als sprake is van een concrete vergunning of schriftelijke toestemming van het college.
  

Categorie A. Panden die vanaf de peildatum bewoond worden
In het buitengebied zijn nog panden en bouwwerken aanwezig die al dan niet terecht worden bewoond en in het geldende bestemmingsplan geen positieve bestemming hebben. Deze situaties zijn getoetst aan vastgestelde legalisatiecriteria. Deze criteria zijn vastgelegd in de beleidsnotitie "Wonen in het landelijk gebied" (vastgesteld juni 2005) en later geactualiseerd in de "actualisatienotitie bestemmingsplannen Buitengebied". Hierbij wordt opgemerkt dat niet het bestaan van het pand van belang is, maar het gebruik. In alle situaties is gekeken of het pand vanaf 1985 gebruikt is voor permanente bewoning. Het gaat immers om het gebruik en niet om de stenen. Als zou zijn getoetst aan de hand van de letterlijke tekst dan zouden ook onbewoonde panden (wel vergund) bestemd moeten worden als woning. Het is evident dat dit niet de bedoeling van het vastgestelde beleid is en dat dit criterium gelezen moet worden in het licht van de nota. Dat er sprake moet zijn van onafgebroken bewoning is om te voorkomen dat incidentele bewoning van panden in deze periode zal leiden tot een permanente bestemming.

Daar waar de gemeente aan de hand van de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) de onafgebroken bewoning van een pand niet heeft kunnen aantonen, is aan de bewoners zelfs gevraagd om met bewijsstukken te komen. Als uit de verleende vergunning bleek dat toestemming was verleend voor inwoning (met tussendeur) dan is aan deze adressen één woonbestemming toegekend. De planologische toestemming richtte zich immers op het gebruik van het woonhuis voor inwoning en niet voor woningsplitsing. Daar waar legale inwoonsituaties aanwezig zijn is één bestemmingsvlak voor wonen toegekend. In de regels van de bestemming wonen is opgenomen dat legale inwoonsituaties binnen deze bestemming aanwezig mogen zijn. Hiermee wordt geregeld dat deze situaties kunnen worden voortgezet binnen de planperiode.

Alle bewoonde bouwwerken waarvan na een legalisatietoets bleek dat ze voor een zelfstandige woonbestemming in aanmerking komen, zijn als zodanig bestemd en krijgen daarmee dezelfde rechten als andere positief bestemde woningen. Er kunnen dan bijvoorbeeld ook bijgebouwen worden opgericht en (al dan niet vergunningvrij) uitbouwen worden gerealiseerd. Deze consequentie van het positief bestemmen van een woonsituatie is de belangrijkste reden dat er zo kritisch is gekeken naar de ontstaansgeschiedenis van woningen en inwoonsituaties niet als twee zelfstandige woningen zijn bestemd.

Categorie B. Situaties na 1985
De peildatum van 26 juni 1985 is door de raad gekozen op grond van de overweging dat rond die tijd de inventarisatie heeft plaatsgevonden voor het oude bestemmingsplan "Agrarisch gebied". In dat bestemmingsplan zijn bestaande situaties positief bestemd of onder het overgangsrecht geplaatst. Er is toen een nul-situatie vastgelegd. De situaties van toen die nu nog bestaan zijn nu dus onderworpen aan de toetsingscriteria om te bezien of die alsnog positief bestemd kunnen worden.

Situaties die na juni 1985 zijn ontstaan zijn dus bewust gecreëerd in strijd met het bestemmingsplan. In de nota Wonen in het landelijk gebied en in de Actualisatienotitie is uitdrukkelijk vastgelegd dat deze situaties niet positief bestemd zullen worden.

Handhaving
In de uitgangspunten is opgenomen dat gestreefd wordt naar actieve beëindiging van illegale situaties. In de brief aan betrokkenen is aangegeven dat er handhavend opgetreden zal worden.

In de zienswijzennota is genuanceerd opgenomen dat het college zal moeten bezien, afhankelijk van de situatie, of er gehandhaafd moet worden of een persoonsgebonden beschikking afgegeven kan worden. Daarnaast zijn er in het bestemmingsplan ook nog mogelijkheden opgenomen voor afwijking of wijziging. Ook zijn er mogelijkheden voor inwoning en mantelzorg.

Ook moet er gewezen worden op het veranderde overgangsrecht. Gebruik dat niet overeenkomt met het bestemmingsplan valt niet meer onder het moderne overgangsrecht. Er blijft dus sprake van een situatie in strijd met het bestemmingsplan, waartegen in principe opgetreden moet worden.

Via het handhavingsbeleid zal bekeken moeten worden of daar dan ook prioriteit aan gegeven moet worden. Belanghebbenden kunnen echter om handhaving verzoeken. Het is daarom aan te bevelen dat de betrokkene een verzoek tot legalisatie indient. Het college zal het verzoek dan opnieuw moeten toetsen (overigens aan dezelfde criteria als nu bij dit bestemmingsplan), maar zal ook een beslissing moeten nemen over de vraag of de situatie gedoogd moet worden (persoonlijke gedoogbeschikking).

Relatie met WOZ, afvalstoffenheffing, huisnummers, BAG etc.
In veel zienswijzen is beargumenteerd dat men al lang belasting betaalt voor de bewoning van een bepaald pand en dat de gemeente desondanks niet voornemens is een woonbestemming voor het pand op te nemen. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor afvalstoffenheffing, voor situaties waar een huisnummer is toegekend, voor het betalen van rioolbelasting of voor de opname in de BAG (Basis Administratie Gebouwen). Er bestaat echter geen koppeling tussen al deze administratieve eenheden of belastingen. Er is vaste jurisprudentie die aangeeft dat het langdurig betalen van gemeentelijke of waterschapsbelastingen geen recht geeft op de planologische toestemming voor het bewonen van een pand. Dit geldt ook voor het toekennen van een huisnummer of de opname in de BAG. Voor bijvoorbeeld de WOZ-belasting is de feitelijke situatie van belang en wordt niet gekeken of er planologisch toestemming is verleend. Voor al deze zaken gelden andere afwegingskaders dan dat van de planologie.

Het zou mogelijk zijn om bijvoorbeeld het betalen van de WOZ-belasting als criterium op te nemen in het legalisatiebeleid. Gevolg is echter dat een niet-ruimtelijk en niet-planologisch criterium in het beleid wordt geïntroduceerd waardoor woningen die wat betreft eigendom zijn gesplitst of een eenheid die op grond van de WOZ-regelgeving als woning beschouwd moet worden, een extra woonbestemming (met bijbehorende rechten voor bijgebouwen) toegekend krijgen, ongeacht de ruimtelijke consequenties. Dit zal bovendien naar verwachting veel extra woonbestemmingen opleveren waarvan de vraag is of de provincie de toevoeging van dit aantal nieuwe woningen ook als administratieve correctie van het KWP zal beschouwen. Dit zou kunnen betekenen dat er elders minder nieuwe woningen gebouwd kunnen worden.

Tuin/erf bestemmen als wonen
De woningen die in het voorgaande bestemmingsplan een woonbestemming hadden, de voormalige bedrijfswoningen en de woningen die op basis van de legalisatiecriteria gelegaliseerd konden worden, hebben een bestemmingsvlak wonen toegekend gekregen. Voor de toekenning van het bestemmingsvlak is het feitelijk gebruik als tuin/erf het uitgangspunt geweest. De gronden die op de luchtfoto van 2008 in gebruik waren als tuin/erf zijn als zodanig bestemd. Wanneer uit ingediende zienswijzen is gebleken dat ten onrechte gedeelten van de tuin of het erf toch nog niet zijn meegenomen is het bestemmingsvlak verruimd. Bij de beantwoording van de zienswijzen is in alle redelijkheid gekeken naar mogelijkheden om gronden alsnog op te nemen in het bestemmingsvlak wonen. Gronden die in het geldende bestemmingsplan bestemd waren als tuin/erf maar niet als zodanig in gebruik waren konden alsnog een woonbestemming krijgen als in de zienswijzen aannemelijk werd gemaakt dat deze gronden in de planperiode daadwerkelijk als tuin/erf ingericht gaan worden.

Niet-agrarische bedrijven
Aan de hand van de functiekaart, luchtfoto's, vergunningendossiers en aanvullende veldbezoeken zijn de feitelijke situaties van de bedrijven beoordeeld in relatie tot de vigerende bestemmingsplannen. De insteek ten aanzien van niet-gelegaliseerde niet-agrarische functies, is dat alle bedrijfsactiviteiten, die meer dan 10 jaar bestaan en waartegen geen handhavingsactie is uitgezet, worden gelegaliseerd in de bestaande omvang, mits daar geen overwegende ruimtelijke of milieutechnische bezwaren tegen zijn. Uitbreidingsmogelijkheden worden conform het provinciale functieveranderingsbeleid toegekend.

Tweede bedrijfswoning
Bedrijfswoningen zijn met een aanduiding "ab=1" (aantal bedrijfswoningen) binnen diverse bestemmingen op de verbeelding weergegeven. De grondslag voor deze aanduiding komt voort uit het aantal vergunde bedrijfswoningen.

Gezien de huidige technische ontwikkelingen bij agrarische bedrijven is de noodzaak voor een tweede bedrijfswoning steeds moeilijker aan te tonen. In de actualisatienotitie is besloten om deze mogelijkheid niet in het bestemmingsplan op te nemen. Als er op agrarische bedrijven behoefte bestaat om een 2e bedrijfswoning te realiseren dan kan deze behoefte worden opgevangen met de regeling voor inwoning en/of woningsplitsing.

In situaties waar de oorspronkelijke bedrijfswoning van het bedrijf is afgesplitst door verkoop aan een derde, is geen extra woonbestemming toegekend om alsnog een (nieuwe) bedrijfswoning te realiseren.