| Plan: | Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035 |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | rijksstructuurvisie |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0000.IM11svBuisleiding-3010 |
Bij het opstellen van de Structuurvisie Buisleidingen zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd.
Uitgangspunten
| 1. | Creëren van optimale randvoorwaarden buisinfrastructuur |
| 2. | Zuinig gebruik van de ruimte |
| 3. | Voorkomen van negatieve gevolgen |
| 4. | Alleen leidingen van (inter)nationaal belang |
| 5. | Alleen leidingen voor gevaarlijke stoffen |
| 6. | Alleen aanleg in aangegeven stroken |
| 7. | Gebruik bestaande verbindingen met het buitenland |
| 8. | Geen aankoop van gronden |
| 9. | Geen aanleg van buisleidingen door het Rijk |
| 10 | Aangewezen buisleidingstroken vrijwaren in bestemmingsplannnen |
De nieuwe hoofdstructuur is ontwikkeld om optimaal ruimte te geven aan uitbreiding van hoofdtransportleidingen, waar deze worden verwacht. Het stelt de energieleverantie voor diverse markten in Nederland en grote delen van West-Europa door middel van buisleidingen zeker en schept de ruimtelijke voorwaarden voor groei en versterking van de petrochemische industrie in Noordwest-Europa. Hiermee heeft de Structuurvisie een positieve invloed op de concurrentiepositie van Nederland. De belangen tussen ruimte en economie zijn daarbij wel zorgvuldig afgewogen. De vrij te houden ruimte voor leidingstroken is zodanig gekozen dat in principe alle nieuwe leidingen gelegd kunnen worden conform het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb), eventueel aangevuld met extra maatregelen in bewoonde gebieden ten aanzien van domino-effecten, maar dat tevens voldoende ruimte gegeven blijft worden aan andere ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland.
Ruimte die wordt vrijgehouden voor toekomstige buisleidingen kan niet worden gebruikt voor woningbouw of andere nieuwbouw of bestemmingen die activiteiten toelaten die potentieel gevaarlijk zijn voor buisleidingen met gevaarlijke stoffen. Bovendien kan door de vrij te houden zone doorsnijding en barrièrewerking optreden ten opzichte van ander ruimtelijk gebruik. Het is daarom belangrijk dat er niet meer ruimte voor buisleidingen wordt gereserveerd dan voor het onbelemmerd functioneren daarvan mogelijk is.
Dit kan door nieuwe buisleidingen zoveel mogelijk te bundelen met bestaande leidingen, door de risicocontour voor het plaatsgebonden risico van nieuwe leidingen in principe binnen de leidingstrook te houden en eventuele domino-effecten van deze leidingen, daar waar nodig, te beperken door passende aanleg en goed beheer.
Bundeling van leidingen betekent dat nieuwe leidingen zoveel mogelijk langs bestaande leidingen of in bestaande leidingstroken worden aangelegd. Dit voorkomt onnodige versnippering van de ruimte, beperkt het treffen van infrastructurele voorzieningen voor meerdere buisleidingen en vergroot de mogelijkheid voor gezamenlijk beheer door leidingexploitanten. Dit laatste verlaagt zowel de externe veiligheidsrisico's als de kosten voor exploitanten. In de structuurvisie is slechts op een beperkt aantal plaatsen een geheel nieuw tracé aangegeven, zonder bundeling met bestaande leidingen (onder andere Gelderland).
Ook bundeling met andere infrastructuur vindt plaats, maar de voordelen hiervan zijn beperkter. Bij bundeling met wegen en waterwegen vindt een samenloop van externe veiligheidsrisico's plaats, omdat ook daarover transport van gevaarlijke stoffen plaatsvindt met een bijbehorende risicocontour (Basisnet). Bundeling met spoorwegen is minder gewenst, omdat de elektriciteitsleidingen bij spoorwegen buisleidingen negatief kunnen beïnvloeden. Om de stalen leidingen te beschermen tegen corrosie wordt kathodische bescherming toegepast. Dit betekent dat de leiding onder spanning wordt gezet. Andere elektriciteitsinfrastructuur kan deze kathodische bescherming verstoren. Daarom is aanleg naast dit type infrastructuur niet gewenst.
Ook voor regionale buisleidingen, die niet in de nationale leidingstroken komen (zie uitgangspunt 4), blijft het beginsel van bundeling van kracht. Dit betekent dat het streven is zoveel mogelijk te bundelen met de leidingstroken van nationaal belang of dat meerdere regionale leidingen tezamen worden gebundeld. Indien bundeling van de nationale stroken met regionale of zelfs lokale stroken gewenst is, kunnen de desbetreffende partijen dit kenbaar maken bij de minister van IenM. Deze kan dan bij de dimensionering van de ligging en de breedte van de strook proberen rekening te houden met deze combinatie.
Onder het oude regime van het Structuurschema Buisleidingen gold in principe een bouwverbod voor kwetsbare objecten in het veiligheidsgebied van 55 meter ter weerszijden van de leidingstrook. In de Structuurvisie Buisleidingen vervalt het veiligheidsgebied en daarmee de beperking binnen een vaste afstand van 55 m rondom de strook. In plaats daarvan zal de verplichting gaan gelden dat de externe veiligheidscontour van nieuwe leidingen binnen de leidingstrook moet vallen. In de structuurvisie komt ter weerszijden van de bestaande leidingstroken in principe dus meer ruimte beschikbaar dan voorheen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen (voorzover er geen beperkingen zijn door risicocontouren van bestaande leidingen).
Met de inrichting van het gebied (aard van de bebouwing en activiteiten) direct naast de leidingstrook moet door gemeenten echter – naast mogelijke contouren voor het plaatsgebonden risico van bestaande leidingen - nog wel rekening worden gehouden met het groepsrisico.
In een aantal leidingstroken zal sprake zijn van de aanwezigheid van reeds bestaande leidingen. Deze leidingen kunnen een risicocontour voor de grenswaarde van het plaatsgebonden risico (PR) bevatten die verder reikt dan de leidingstrook. Het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) verplicht het bevoegd gezag RO om met bestaande PR 10-6-contouren rekening te houden en staat geen nieuwe bebouwing met kwetsbare objecten toe binnen deze PR 10-6-contour. Feitelijk betekent dit dat daardoor minder ruimte direct naast de strook beschikbaar is voor bebouwing. Indien een gemeente besluit om toch te bouwen in de contour PR 10-6 per jaar van een bestaande leiding, is de gemeente als initiatiefnemer verantwoordelijk voor de kosten van verdere beschermende maatregelen om de PR 10-6 contour terug te dringen voor zover het maatregelen betreft die verder gaan dan redelijkerwijs van de buisleidingexploitant in het kader van zijn zorgplicht kan worden verlangd.
Voor bestaande leidingen in de leidingstroken streeft het Rijk er wel naar om het plaatsgebonden risico op termijn op eenzelfde wijze te beperken tot binnen de strook en waar mogelijk zelfs tot op de leiding. In de visie van het Rijk zou dit betekenen dat aan het einde van de looptijd van de Structuurvisie Buisleidingen de eisen voor nieuwe en bestaande buisleidingen in een leidingstrook gelijkgetrokken zouden moeten zijn. Daar waar bestaande leidingen in de leidingstrook worden vervangen door nieuwe leidingen komt de PR 10-6 contour uiteraard binnen de leidingstrook te liggen. Daarnaast is het wellicht mogelijk door het toekennen van een extra risicoreducerende factor voor gezamenlijk beheer een bestaande PR 10-6 contour terug te dringen tot binnen de leidingstrook.
Bij de keuze voor de locatie van leidingstroken en ook bij aanleg, gebruik en beheer van buisleidingen is het streven gericht op het zoveel voorkomen van nadelige gevolgen voor andere belangen en waar mogelijk zelfs het streven naar een win-win-situatie met andere belangen.. Hierbij wordt enerzijds gedacht aan individuen of bevolkingsgroepen, die niet onevenredig zwaar mogen worden getroffen door het buisleidingenbeleid of daaruit voortvloeiende uitvoeringsmaatregelen. Anderzijds wordt gedacht aan het landschap, het natuurlijk milieu, cultuurhistorisch waardevolle objecten, volkshuisvesting, de landbouw, bossen, recreatie, de drink- en industriewatervoorziening, de waterhuishouding en andere in het geding zijnde belangen. Bovendien moet zoveel mogelijk worden voorkomen dat negatieve effecten optreden als bodem- en waterverontreiniging, geluidhinder, hinder door verlichting, luchtverontreiniging en ongewenste situaties met betrekking tot de externe veiligheid. Gronden waarin buisleidingen zijn gelegen zouden zoveel mogelijk samen kunnen worden gebruikt (dubbelbestemming) met akkerbouw, veeteelt en extensieve tuinbouw. Wat glastuinbouw betreft geldt: in principe vermijden tenzij er bestaande bouwmogelijkheden zijn of onevenredig hoge kosten het gevolg zijn. Als een kas boven een leidingstrook toch onvermijdelijk is, dan moet met de inrichting van de kas zorgvuldig worden omgegaan (wel een groengedeelte boven de strook, niet een inpakafdeling of kantoor. Daarnaast moet leidingaanleg onder een kas praktisch wel mogelijk zijn en blijven. Aanleg van leidingen kan, onder voorwaarden plaatsvinden middels boortechnieken.
Aan omleidingen zijn overigens wel technische beperkingen verbonden. Vanuit technische optiek bestaat er een voorkeur voor het zo veel mogelijk in rechtstand leggen van leidingen. Absolute grens van omleiding is dan het technisch ongehinderd kunnen blijven functioneren van de leiding c.q. de leidingstrook.
Voor bepaalde categorieën buisleidingen, bijvoorbeeld gasleidingen, is een dubbelbestemming met natuurgebieden over het algemeen heel goed mogelijk, zoals nu ook al het geval is.
De vrij te houden leidingstroken zijn bedoeld om nu en in de toekomst ruimte te maken en vrij te houden voor het hoofdtransportnetwerk. Om te voorkomen dat er uiteindelijk geen plaats meer is voor leidingen van nationaal belang, mogen regionale leidingen in principe niet in de nationale leidingstroken worden gelegd. Het beginsel van bundeling (naast leidingstroken van nationaal belang of met andere regionale leidingen) blijft ook voor regionale leidingen overeind. Het staat provincies vrij om in aanvulling op de nationale leidingstroken zelf ook ruimte vrij te houden voor regionale leidingen.
Er is in principe sprake van buisleidingen van nationaal belang bij transport over langere afstand, waarbij doorgaans provinciegrenzen of de Rijksgrens worden overschreden. Ook het hoofdtransportnetwerk voor de energievoorziening en leidingen voor de nationale veiligheid gelden als nationaal belang. Het gaat concreet om provinciegrensoverschrijdende buisleidingen voor:
Regionale buisleidingen voor gevaarlijke stoffen zijn onder meer het netwerk van regionale aardgastransportleidingen. Dit net transporteert aardgas vanuit het hoofdtransportnet naar de meet- en regelstations bij de bebouwde gebieden. Daar wordt het aardgas vervolgens overgedragen aan de beheerder van het lokale aardgasdistributienetwerk voor verder transport. Ook leidingen die bedrijven verbinden binnen haven- en industriegebieden worden niet beschouwd als leidingen van nationaal belang. Het gaat daarbij onder meer om het transport van stoffen tussen bedrijven binnen het Rotterdamse havengebied waarvoor het Havenbedrijf Rotterdam en de Gemeente Rotterdam verantwoordelijk zijn. Ook het transport van stoffen tussen de haven- en industriegebieden van Vlissingen en de Kanaalzone in Zeeuws Vlaanderen en tussen Eemshaven en het industriegebied van Delfzijl zijn voorbeelden van leidingtransport van regionaal belang.
Bij twijfel over de vraag of een bepaalde buisleiding van nationaal of regionaal belang is (en dus wel of niet in een nationale leidingstrook mag worden aangelegd) beslist uiteindelijk de Minister van Infrastructuur en Milieu.
Het gaat in de structuurvisie alleen om buisleidingen voor het vervoer over langere afstand van gevaarlijke stoffen: gas, olie(olieproducten), CO2 en bulkchemicaliën. Productieleidingen voor de mijnbouwindustrie zijn geen leidingen van nationaal belang. Het gaat vaak om verbindingen over korte afstand van de productielocatie naar het hoofdtransportnet. Er zijn ook andere, niet-gevaarlijke stromen die per buisleiding worden vervoerd, zoals drink- en industriewater, riool- en afvalwater, koelwater, stoom, biomassa en slurry. Uit onderzoek en overleg met betrokken brancheorganisaties is echter gebleken dat voor deze stromen voor de (middel)lange termijn geen uitbreiding van het buisleidingtransport over lange afstand te verwachten is. Als er al behoefte is aan transport, dan zal het betrekking hebben op het regionale of lokale niveau. Dit sluit niet uit dat, indien toch over lange afstand een dergelijke leiding zou moeten worden aangelegd, de minister van I&M kan oordelen dat het gaat om een leiding van nationaal belang waarvoor de nationale leidingstroken ter beschikking staan.
Eind jaren negentig heeft de Interdepartementale Projectorganisatie Ondergronds Transport (IPOT) zich bezig gehouden met de vraag naar mogelijkheden voor ondergronds transport van stukgoederen per buisleiding. Het Rijk concludeerde dat de aanleg van pijp- en buisleidinginfrastructuur tot de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven behoort. Dat geldt ook voor ondergrondse logistieke systemen (OLS) voor stukgoederen. De ministers zagen in theorie voor een dergelijk vervoerssysteem op lange termijn wel potenties, maar verwachtten geen grootschalige invoering van een OLS-netwerk. Op dit moment is deze situatie niet veranderd.
De voor buisleidingen aangegeven leidingstroken zijn in eerste instantie niet bedoeld voor elektriciteitskabels. Voornaamste reden is dat de aanwezigheid van een elektriciteitskabel (ook bovengronds) van invloed kan zijn op de bescherming van de buisleiding, zoals bij het tweede uitgangspunt reeds is uitgelegd. Er zijn richtlijnen voor de onderlinge beïnvloeding van buisleidingen en elektriciteitskabels43. De NPR 2760 wordt herzien door een werkgroep in NEN-verband en zal worden gepubliceerd als ontwerp-NEN 3654 met oog op de aansluiting op de NEN 3650-serie.
Het Rijk is verantwoordelijk voor het inpassen van hoogspanningsleidingen met een spanning van 220 kV en hoger. Indien de ruimtelijke situatie vereist dat het tracé van een elektriciteitsleiding in of vlak langs een leidingenstrook wordt gelegd, zal rekening worden gehouden met de dan geldende praktijkrichtlijn. Dit betekent een minimale beïnvloeding van de kathodische bescherming van de buisleiding door het treffen van extra veiligheidsmaatregelen.
Nieuwe buisleidingen die vallen onder de strekking van deze Structuurvisie mogen voortaan in principe alleen worden aangelegd binnen de daartoe aangegeven stroken. Voorkomen moet worden dat onnodig ruimte wordt vrijgehouden en dat de ruimte daarbuiten alsnog wordt doorsneden en versnipperd. Uitzondering hierop zijn af- en aantakkingen van en naar de leidingstroken. Hier moet een optimum gevonden worden tussen zo kort mogelijke afstand en de mogelijkheid van bundelen met bestaande infrastructuur. Als bundeling leidt tot een in verhouding buitensporige lange route dan kan worden gekozen voor een kortere route.
Normaliter kan er van worden uitgegaan dat nieuw aan te leggen buisleidingen in de in deze Structuurvisie aangegeven stroken ingepast kunnen worden. Het valt echter in de praktijk niet uit te sluiten dat zich nieuwe inzichten voordoen waarbij een tracé voor een nieuwe buisleiding van nationaal belang buiten de aangegeven leidingstroken om verschillende redenen te verkiezen valt. In dergelijke uitzonderlijke situaties kunnen de Minister van I&M en, als het om gasleidingen van nationaal belang gaat, de Minister van EL&I besluiten om voor die nieuwe losse leiding afwijking van de in deze visie opgenomen leidingstroken toe te staan. Voorwaarde is wel dat er sprake is van besluitvorming door middel van een rijksinpassingsplan. Nut en noodzaak van deze keuze om af te wijken van de hoofdstructuur zullen goed moeten worden onderbouwd. Voor een dergelijke afwijking is geen wijziging van deze structuurvisie noodzakelijk, omdat het in deze visie opgenomen algemene beleid inzake buisleidingen geen verandering ondergaat. De afwijkingsmogelijkheid geldt alleen voor losse nieuwe leidingen. Deze afwijkingen moeten wel van een goede ruimtelijke onderbouwing zijn voorzien. Als nieuwe inzichten er toe zouden leiden dat nieuwe verbindingen in de vorm van nieuwe buisleidingenstroken noodzakelijk zijn, zal de structuurvisie herzien moeten worden.
De verplichting dat nieuwe leidingen in de daarvoor bestemde stroken moeten liggen, laat onverlet dat gemeenten in de regelgeving wel de gelegenheid krijgen het tracé van de buisleidingenstrook te optimaliseren (zie hoofdstuk 10).
De vaststelling van de hoofdstructuur van leidingstroken voor toekomstige buisleidingen betekent niet dat reeds bestaande hoofdtransportleidingen die nu buiten de leidingstroken liggen, moeten worden verlegd en alsnog binnen de leidingstroken aangelegd moeten worden. De hoofdstructuur geldt alleen voor nieuw aan te leggen hoofdtransportleidingen.
Het Rijk houdt rekening met de toekomstige aanleg van buisleidingen die de landsgrenzen overschrijden. Het zal met name gaan om aardgastransport, maar ook om olie(producten) en chemische stoffen. Bij het vaststellen van aanlandingspunten (grensovergangen aan zee) en grensovergangen met België en Duitsland in de hoofdstructuur is zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande punten uit het Structuurschema Buisleidingen. Een beperkt aantal nieuwe punten zijn toegevoegd. Een aantal andere is vervallen.
Uit overleg met de buurlanden is gebleken dat bij de vastgestelde grensovergangen doorgaans voldoende ruimte is voor de aanleg van extra leidingen aan de andere kant van de grens; soms zal maatwerk nodig zijn. Een doorgaande verbinding over de grenzen heen vormt daarmee geen probleem. Net als bij de binnenlandse leidingstroken geldt dat bestaande buisleidingen die buiten de vastgestelde stroken liggen, niet hoeven te worden weggehaald. Er komen alleen geen nieuwe nationale leidingen meer naast te liggen.
Het Rijk reserveert ruimte voor toekomstige buisleidingen, maar stelt zich niet verantwoordelijk voor de aankoop van de voor buisleidingen vrij te houden grond. De tracés lopen voor het merendeel door landelijk gebied; een dubbelfunctie (landbouw) blijft mogelijk. Aankoop is dus niet nodig. De grond blijft in eigendom van grondeigenaren. Alleen daar waar aankoop een groot maatschappelijk nut zou dienen, zou in uitzonderlijke situaties dit eventueel te verantwoorden zijn en overwogen kunnen worden. Dit laat onverlet dat er tussen leidingexploitant en grondeigenaren onderling afspraken gemaakt kunnen worden of al bestaan om de eigenaar te vergoeden voor aangerichte schade bijvoorbeeld als er gegraven moet worden om een leiding te reparen of inspecteren.
Buisleidingen zijn hoofdzakelijk eigendom van private ondernemingen. Een buisleiding wordt aangelegd als het volume van de te vervoeren stof voldoende groot is, de afzet voor een flink aantal jaren gegarandeerd is en de baten groter zijn dan de kosten. Als de aanleg van een buisleiding meer kost dan oplevert, gaat de aanleg niet door.
Het Rijk legt in principe zelf geen buisleidingen aan (uitgezonderd de Defensieleidingen). Het Rijk ziet zijn rol in het wegnemen van de ruimtelijke drempels die investeringsbeslissingen voor nieuwe buisleidingen negatief zouden kunnen beïnvloeden. Bovendien worden procedures rondom de aanleg van buisleidingen versneld, doordat de initiatiefnemer minder tijd kwijt is aan het vinden van een geschikt tracé en overleg met overheden en grondeigenaren. Ook kunnen de kosten van onderzoek (milieueffectrapportages) voor initiatiefnemers lager uitvallen doordat veelal onderzoek naar alternatieve tracés achterwege kan blijven.
In een aantal gevallen heeft het rijk een actieve rol bij het bepalen van tracés voor losse buisleidingen (geen buisleidingstroken). Op grond van de bepalingen van de Gaswet is bij de aanleg van nieuwe gasleidingen van nationaal belang de zogeheten rijkscoördinatieregeling van toepassing. Deze regeling voorziet er in dat de Ministers van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en van Infrastructuur en Milieu het tracé van bedoelde verbindingen vastleggen in een rijksinpassingsplan. De eerstgenoemde Minister coördineert tegelijkertijd de verlening van de voor de aanleg benodigde vergunningen.
De Structuurvisie Buisleidingen bindt juridisch alleen het Rijk en niet andere overheden. Om van een onbelemmerde doorgang zeker te zijn, moet deze worden vrijgehouden in bestemmingsplannen. In het Barro zal de verplichting op worden genomen voor gemeenten om bij bestemmingsplannen die het geldende bestemmingsplan wijzigen en voor aanvragen om omgevingsvergunningen die een afwijking betekenen van het ten tijde van het in werking treden van het Barro geldende bestemmingsplan geen nieuwe activiteiten toe te laten die de realisatie van een leidingenstrook belemmeren. Het Rijk gaat daarmee een stap verder dan met het Structuurschema Buisleidingen uit 1985. Redenen voor deze vrijwaring van ruimte zijn de verder toenemende ruimtedruk en de wens om de proceduretijd voor de aanleg van leidingen te verkorten. In hoofdstuk 10 wordt in de realisatieparagraaf hier verder op ingegaan.
Het ruimtelijk vrijwaren van leidingstroken in bestemmingsplannen geeft initiatiefnemers voor een nieuwe leiding een grote mate van zekerheid van een ongestoorde ligging. Er mogen geen (nieuwe) activiteiten in de leidingstrook plaatsvinden die het leggen van leidingen verhinderen en er is meer zekerheid dat de leiding in de toekomst niet hoeft te worden verlegd. Voor gemeenten geeft het vastleggen van de nieuwe hoofdstructuur duidelijkheid en zekerheid over waar wel en geen ruimte moet worden vrijgehouden. Dit kan betekenen dat ruimte vrijkomt die oorspronkelijk werd vrijgehouden op grond van de stroken en veiligheidscontouren in het oude Structuurschema Buisleidingen. Het kan ook leiden tot ruimtelijke beperkingen waar ruimte voor nieuwe leidingen moet worden vrijgehouden. Over het algemeen geldt echter dat in de stroken reeds één of meerdere leidingen aanwezig zijn. De nieuwe leidingstroken zijn zoveel mogelijk zo gekozen, dat knelpunten worden vermeden, zoals overlap met geplande nieuwbouw. Waar toch knelpunten optreden, zal aan in het Barro ruimte worden gegeven aan gemeenten voor lokaal maatwerk om het tracé van de buisleidingenstrook te optimaliseren.
De maatschappelijke kosten-batenanalyse laat zien dat de baten voor wat betreft de bevordering van de economische ontwikkelingen in Nederland opwegen tegen eventuele kosten van het vrijhouden van ruimte door mogelijke waardedaling van de grond. Bovendien zouden de aanlegkosten bij het ontbreken van vrijgehouden leidingstroken stijgen door steeds grotere omwegen in de tracés.