Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035

Hoofdstuk 2 Geschiedenis van het buisleidingenbeleid

2.1 De geschiedenis van buisleidingen

De grote groei van het buisleidingennet begon in Nederland in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. Met name het aardgasnet werd sterk uitgebreid (zie figuur 2.1). Na de ontdekking van aardgas in het Slochterenveld eind jaren vijftig, was in 1964 al 3.500 km aan aardgasleidingen aangelegd. Dit netwerk verdrievoudigde in de daarop volgende vijftien jaar, met een gemiddeld tempo van 400 km per jaar. Ook na 1979 bleef het groeien, zij het met een lager tempo.

Naast gasleidingen zijn in de jaren zestig diverse leidingen in bedrijf genomen voor het transport van olie en olieproducten tussen Rijnmond en de buurlanden Duitsland en België. Eind jaren zeventig vormde dit een netwerk van bijna 3.000 km aan productieleidingen voor olie en aardgas en aan leidingen voor olietransport. Ook deze ontwikkeling heeft zich voortgezet en is aangevuld met het leggen van leidingen van diverse chemische producten. In deze periode beperkte de rol van de overheid zich tot concessieverlening en globale vaststelling van het tracé op ad hoc basis. Er was geen gestructureerd nationaal beleid en geen kader voor lagere overheden voor het afstemmen van hun ruimtelijk beleid.

Begin jaren tachtig werd voorzien dat met de groei van het aantal leidingen een actievere rol nodig was van de Rijksoverheid. Er was behoefte aan een duidelijk langetermijnbeleid voor buisleidingen. Daarom werd in 1985 het Structuurschema Buisleidingen (Sbui) van kracht. Dit structuurschema bevatte een langetermijnvisie op buisleidingtransport met een kaart waarop de hoofdverbindingen voor transportleidingen voor gevaarlijke stoffen stonden aangegeven. Dit waren leidingen van of naar een aantal industriële centra in Nederland en in aangrenzende landen. Ook waren het leidingen bestemd voor het vervoer van aardgas en aardolie vanaf het Continentaal Plat en het hoofdtransportnet van Gasunie. Voor deze leidingen waren de consequenties in het structuurschema uitgewerkt. Daarnaast verwees het document naar aanpalende structuurschema's voor de beleidskaders rondom Defensie-brandstofleidingen en leidingen voor het transport van drink- en industriewater. Ten slotte bood het structuurschema een procedureel kader voor de tracékeuze en aanleg van buisleidingen en een toetsingskader voor de ruimtelijke consequenties van buisleidingtracés.

2.2 Huidige situatie

Nederland kent op dit moment zo'n 18.000 km aan ondergrondse buisleidingen voor het hoofd-en regionaal transport van gevaarlijke stoffen (zie figuur 2.2). Ter vergelijking: ons land kent zo'n 115.000 km aan waterleidingen, 124.000 km aan gasleidingen voor lokale distributie en 257.000 km aan elektriciteitsleidingen. Buisleidingen beslaan circa 0,5% van ons landoppervlak en dat wordt ongeveer 1% als ook de risicozonering wordt meegerekend. Het kost dus veel ruimte, maar daartegenover staat dat andere vervoersmodaliteiten als transport over weg en water sterk worden ontlast en veiliger worden gemaakt, omdat het grote bulkstromen betreft.

Hoofdtransportleidingen voor aardgas en ruwe aardolie zijn de leidingen met de grootste diameters. Zo kennen aardgasleidingen diameters tot 1,2 meter. Leidingen voor chemische stoffen en productieleidingen hebben veelal kleinere diameters (15 tot 30 cm).

Op dit moment liggen de belangrijkste buisleidingenbundels tussen de havens en de chemische industrieclusters in binnen- en buitenland. Belangrijke Nederlandse clusters liggen in Rotterdam / Moerdijk, IJmond/Amsterdam, Zuid-Limburg, Eemshaven, Delfzijl en Terneuzen. Met name door Zuid- en Midden-Nederland loopt een belangrijke (petro)chemische corridor, die is aangesloten op netwerken in Duitsland en België. Daarnaast ligt door heel Nederland een aardgasnetwerk en is Nederland aangetakt op transport van gas via de Noordzee.Het buisleidingennetwerk in Nederland wordt over het algemeen geëxploiteerd door private ondernemingen. Het gaat om grote (petro)chemische bedrijven en speciaal opgerichte bedrijven voor tracébeheer. Daarnaast is de Nederlandse Staat 100% aandeelhouder van Gasunie, de eigenaar van het aardgastransportnet, en is ook het Defensienetwerk voor het transport van kerosine en diesel in overheidshanden. Het merendeel van de exploitanten van buisleidingen is verenigd in de Vereniging van Leidingeigenaren in Nederland (VELIN).

2.3 Het oude beleid voor buisleidingen

2.3.1 Structuurschema Buisleidingen 1985

Het doel van het Structuurschema Buisleidingen uit 1985 (Sbui) was om een stelsel van planologische reserveringen voor hoofdtransportleidingen tot stand te brengen (zie figuur 2.3). Dit was in het Structuurschema Buisleidingen als volgt verwoord: het verlenen van medewerking aan en waar nodig het bevorderen van totstandkomen en het gebruik van buisleidingen, voor zover de bijdrage aan het welzijn van de gemeenschap per saldo positief is. Daarbij ging het om het:

• bevorderen van de economische ontwikkeling;
• bevorderen van ontwikkeling verkeer en vervoer;
• afstemmen met RO, voorkomen van negatieve gevolgen voor natuur, landschap, landbouw;
• voorkomen van onveilige situaties en milieuverontreiniging;
• vermijden van beslag op financiële middelen overheid.

In het Structuurschema werd aan provincies en gemeenten verzocht om hun medewerking te verlenen aan het vrijhouden van ruimte voor toekomstige transportleidingen voor gevaarlijke stoffen. Hierop zijn door de betrokken provincies tracés aangegeven in het streekplan, waarlangs toekomstige buisleidingen konden worden gelegd. De mate van detaillering verschilde daarbij per provincie (zie figuur 2.4). Het vrijhouden van ruimte in gemeentelijke bestemmingsplannen heeft ten dele plaatsgevonden. In ongeveer een kwart van de bestemmingsplannen waren tracés herkenbaar opgenomen. Daarnaast hielden provincies rekening met het Structuurschema bij het toetsen van bestemmingsplannen.

In het Structuurschema Buisleidingen werden twee vormen van planologische reserveringen onderscheiden: buisleidingzones en buisleidingstroken. Beide waren doorgaande stroken op de kaart waarbinnen ruimte moest worden gereserveerd voor buisleidingen. In het geval van buisleidingstroken moesten deze exact worden gedefinieerd en opgenomen in het streekplan of het bestemmingsplan. Voor deze stroken hanteerde het Rijk een breedte van 70 meter met een veiligheidsgebied aan weerszijden van 55 meter (zie figuur 2.5). Daarnaast gold een toetsingsafstand van 175 meter voor de bepaling van de toelaatbaarheid van kwetsbare bestemmingen binnen die afstand (als een soort voorloper van de toetsing voor het groepsrisico). Waar de ruimte beperkt was kon hiervan worden afgeweken, maar dan golden wel hogere veiligheidseisen aan de transportleiding. Buisleidingzones waren niet scherp afgebakend, maar gaven slechts een gebied aan waar buisleidingen moesten kunnen komen. In beide gevallen gold dat het doorgaande karakter niet mocht worden aangetast.

Naast deze twee vormen van ruimtelijke reservering bestaat ook het principe van de Leidingenstraat Nederland (LSNed). Dit is een strook grond van enige tientallen meters breed - in eigendom van de Staat der Nederlanden - die uitsluitend bedoeld is voor het leggen en onderhouden van leidingen en die voorzien is van alle noodzakelijke tunnels onder andere kruisende infrastructuur. In Nederland is door het Rijk één leidingenstraat aangelegd, die wordt beheerd door Leidingenstraat Nederland (LSNed). Leidingexploitanten kunnen tegen een vergoeding gebruik maken van deze voorziening.

Het Structuurschema is sinds de inwerkingtreding in 1985 vier keer verlengd, steeds met een periode van vijf jaar. Hierbij heeft geen inhoudelijke aanpassing plaatsgevonden en is het neergelegde beleid niet herzien. De laatste verlenging liep tot 30 december 2008. Verdere verlenging was niet mogelijk, omdat de nieuwe Wet ruimtelijke ordening niet langer ruimte biedt voor structuurschema's of PKB's. Met vervallen van het Structuurschema Buisleidingen is ook het beleid ten aanzien van veiligheidsafstanden en toetsingsafstanden vervallen.

2.3.2 Circulaires buisleidingen

Als kader voor de veiligheidszonering rondom buisleidingen heeft VROM in het verleden twee circulaires gepubliceerd. In een circulaire uit 19849 werd aangeduid op welke wijze een verantwoorde zonering toegepast kan worden langs nieuwe tracés van aardgastransportleidingen en bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van bestaande aardgastransportleidingen. Een tweede circulaire uit 199110 breidde dit uit naar het buisleidingtransport van brandbare vloeistoffen. Het doel was in beide gevallen het beschermen van de omgeving tegen de mogelijke gevolgen van een ongeval. Beide circulaires zijn met het van kracht worden van het Besluit externe veiligheid buisleidingen per 1 januari 2011 vervallen.

2.3.3 NEN 3650-serie en de Nederlands Technische Afspraak 8000

In de jaren zeventig werden voor het leggen van buisleidingen Amerikaanse API normen gehanteerd. Tot in de jaren negentig werden buisleidingen aangelegd volgens de "Pijpleidingencode Zuid-Holland". In 1992 werd deze vervangen door de NEN 3650-serie voor veiligheidseisen aan stalen leidingen. Deze serie NEN-normen is in 2003 herzien en wordt momenteel opnieuw herzien, waarbij de norm tevens enige aandacht gaat besteden aan gebundelde leidingen en een gezamenlijk strokenbeheer. Ook worden delen toegevoegd voor het gebruik van andere materialen en zeeleidingen.

Voor leidingen in de veiligheidszone van waterstaatswerken gelden aanvullende eisen. Deze zijn verwoord in de NEN 3651:2003. Hierin worden zowel eisen gesteld aan kruisingen als leidingen in parallelligging.

In 2009 is een Nederlands Technische Afspraak (NTA) opgesteld voor buisleidingen met gevaarlijke stoffen. Deze NTA beschrijft de specificatie voor een risicomanagementsysteem (RMS) voor buisleidingsystemen voor het transport van gevaarlijke stoffen. Het RMS heeft als doel de risico's waarbij een of meer gevaarlijke stoffen onder hogere druk zijn betrokken te beheersen, te verminderen of te beperken. De voor de buisleidingsystemen verantwoordelijke organisaties zijn bij de wet verplicht om een basisveiligheidsniveau te waarborgen. Vanuit deze wettelijke zorgplicht moet de inherente integriteit van het buisleidingsysteem evenals het risicomanagement van het buisleidingsysteem op een adequaat niveau zijn.

2.3.4 Samen voor de buis

Eind 2004 is in opdracht van de ministeries van Economische Zaken (EZ), Verkeer en Waterstaat (VenW) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) het advies 'Samen voor de buis uitgebracht, waarin onder andere wordt geconstateerd dat het ontbreken van een eenduidige trekker binnen het Rijk en een gezamenlijke visie op buisleidingen heeft geleid tot een impasse in het beleid. Deze impasse moest worden doorbroken om onder andere de doorwerking in de ruimtelijke ordening te kunnen verbeteren. Ook op andere punten moest het beleid rondom buisleidingen worden aangepakt (zie ook hoofdstuk 3). Kortom, er was na bijna 25 jaar grote behoefte aan vernieuwing van het buisleidingenbeleid. Het Rijk heeft naar aanleiding van het advies de urgentie herkend om het buisleidingendossier op korte termijn naar een acceptabel niveau te brengen11.

Het Rijk besloot in 2005 om de verantwoordelijkheid voor het buisleidingendossier neer te leggen bij de minister van het toenmalige VROM. Daarbij kreeg een interdepartementale taskforce bestaande uit VROM, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Defensie, EZ en VenW de taak om het dossier op orde te brengen. De minister van VenW kreeg ten slotte de taak om een visie te ontwikkelen op buisleidingen als transportmodaliteit. Deze visie dient als basis voor een ruimtelijke benadering met het oog op de vraag of in de toekomst behoefte is aan ruimte voor buisleidingtransport.

Het advies 'Samen voor de buis' heeft niet alleen geleid tot het maken van deze structuurvisie, maar tevens zijn de andere tekortkomingen in het buisleidingendossier aangepakt. Het advies stelde dat een inhaalslag nodig was op de volgende punten:

• Doorwerking in ruimtelijke plannen.
• Het formuleren van nieuwe veiligheidseisen en een bijbehorend saneringsprogramma voor buisleidingen.
• Het verhogen van de veiligheid in het kader van het project vitale infrastructuur.
• Het opzetten van een deugdelijke registratie van essentiële leidinggegevens voor toezichthouders en hulpdiensten ter voorkoming van graafincidenten.
• Het opzetten van een goede organisatie van incidentbehandeling en rampenbestrijding.
• Het opzetten van een adequate toezichtorganisatie.

Al deze punten zijn inmiddels aangepakt en hebben geleid tot nieuwe afspraken en regelgeving. Dit wordt in hoofdstuk 3 nader toegelicht.

• 9. Circulaire: Zonering langs hogedruk aardgastransportleidingen, 1984, VROM
• 10. Circulaire: Bekendmaking van beleid ten behoeve van de zonering langs transportleidingen voor brandbare vloeistoffen van de K1-, K2-, en K3-categorie, 1991, VROM
• 11. Zie brief van 23-3-2005 met kabinetsreactie op het advies Enthoven TK, 2004-2005, 26018, nr.4