direct naar inhoud van Hoofdstuk 3 Beleidskader buisleiding
Plan: Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035
Status: vastgesteld
Plantype: rijksstructuurvisie
IMRO-idn: NL.IMRO.0000.IM11svBuisleiding-3010

Hoofdstuk 3 Beleidskader buisleiding

In dit hoofdstuk wordt het huidige beleid en de regelgeving voor buisleidingen nader toegelicht.

3.1 Besluit externe veiligheid buisleidingen

Het buisleidingenbeleid heeft niet alleen betrekking op nieuwe leidingen, maar ook op het ruimtelijk onbelemmerd kunnen functioneren van bestaande buisleidingen. De veiligheidseisen aan buisleidingen voor vervoer van gevaarlijke stoffen en de zorgplicht en meldingsplicht voor exploitanten zijn vastgelegd in het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb). Het ontwerp van dit besluit is in augustus 2009 aangeboden aan de Tweede Kamer12 en gepubliceerd in de Staatscourant13 en is op 1 januari 2011 in werking getreden. Met dit besluit wordt het externe veiligheidsbeleid rondom buisleidingen in lijn gebracht met het beleid voor inrichtingen en met het aankomende beleid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over weg, water en spoor. Het besluit richt zich niet alleen tot de exploitant van buisleidingen, maar ook tot het bevoegd gezag voor de ruimtelijke ordening. De ILT (Inspectie Leefomgeving en Transport) houdt toezicht op de naleving van de verplichtingen van de exploitanten zoals neergelegd in dit besluit. Daarnaast komt het toezicht op gemeenten bij provincies te liggen. De provincies bepalen zelf hoe ze dat doen. Het is de bedoeling dat zij nagaan of door gemeenten vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening en bepalingen uit het Bevb correct wordt omgegaan met buisleidingen en hun omgeving. In hoofdstuk 8 van deze Structuurvisie wordt het externe veiligheidsbeleid nader toegelicht.


Het besluit regelt:

  • Een zorgplicht voor exploitanten voor een veilig ontwerp, aanleg, beheer en onderhoud van hun buisleidingen
  • Een plicht voor bevoegde gezagen om in bestemmingsplannen rekening te houden met de contouren voor het plaatsgebonden risico en het groepsrisico van bestaande buisleidingen.
  • Een plicht voor bevoegde gezagen om binnen vijf jaar de ligging van bestaande leidingen in het bestemmingsplan op te nemen, voorzover dit nog niet gebeurd is.
  • Een saneringsplicht voor leidingexploitanten voor het oplossen van bestaande knelpunten voor het plaatsgebonden risico (PR), daar waar kwetsbare objecten liggen binnen de grenswaarde (PR 10-6 per jaar contour) van een buisleiding.
  • Een meldplicht voor incidenten en ongevallen met buisleidingen.

3.1.1 Zorgplicht en meldingsplicht exploitanten voor individuele buisleidingen

In het Besluit externe veiligheid buisleidingen is een algemene zorgplicht geformuleerd voor exploitanten van buisleidingen. Exploitanten moeten alles doen dat redelijkerwijs kan worden verwacht om lekkages van leidingen en de gevolgen daarvan te voorkomen. Voor de invulling hiervan maken exploitanten veelal gebruik van de technische en organisatorische maatregelen zoals ondermeer vastgelegd in de NEN 365014 , die geldt als de gangbare kwaliteitsnorm. Daarnaast wordt de Nederlands Technische Afspraak (NTA 800015 ) gehanteerd als leidraad voor een goed risicobeheer van buisleidingen. Deze NTA beschrijft de specificatie voor een risicomanagementsysteem (RMS) voor buisleidingsystemen voor het transport van gevaarlijke stoffen. Het RMS heeft als doel de risico's waarbij één of meer gevaarlijke stoffen onder hogere druk zijn betrokken te beheersen, te verminderen of te beperken. De voor de buisleidingsystemen verantwoordelijke organisaties zijn bij wet verplicht om een basisveiligheidsniveau te waarborgen.


Leidingexploitanten kunnen ook een andere systematiek toepassen mits minimaal gelijkwaardig aan de NTA 8000.


Exploitanten zijn op grond van het Besluit externe veiligheid buisleidingen verplicht om ongewone voorvallen met een buisleiding zo spoedig mogelijk te melden bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De ILT zorgt op haar beurt voor doormelding aan andere bestuursorganen of overheidsdiensten.

3.1.2 Bestaande buisleidingen in het bestemmingsplan

Het Besluit externe veiligheid buisleidingen bepaalt nog eens extra dat bestaande buisleidingen uit oogpunt van veiligheid planologisch relevant zijn en daarom moeten worden opgenomen in het bestemmingsplan. Voorheen waren gemeenten zich niet altijd bewust van de ruimtelijke relevantie van buisleidingen. De ligging van bestaande buisleidingen met een belemmeringenstrook aan weerszijden van, afhankelijk van de soort leiding, ten minste 4 of 5 meter voor het onderhoud van de leiding moet worden vastgelegd. Hieraan gekoppeld geldt een bouwverbod en een vergunningenstelsel voor uitzonderingen op het bouwverbod.

Om gemeenten hierbij te helpen heeft I&M een Praktijkboek buisleidingen in bestemmings-plannen gemaakt. Hierin wordt onder meer uitgelegd hoe buisleidingen het beste op de kaart opgenomen kunnen worden en welke voorschriften daarbij gebruikt kunnen worden. Na vaststelling van de Structuurvisie Buisleidingen en het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) zal het Praktijkboek buisleidingen in bestemmingsplannen worden aangepast zodat gemeenten ook handvaten aangereikt krijgen hoe zij om moeten gaan met leidingstroken in hun ruimtelijke planning.

3.2 Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten

Graafwerkzaamheden zijn een belangrijke oorzaak van schade aan buisleidingen. Om schade aan kabels en leidingen te voorkomen en risico's te verkleinen, is sinds 1 juli 2008 de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten (WION of Grondroerdersregeling16) van kracht. De WION verplicht de graver om bij het Kadaster informatie in te winnen over de ligging van kabels en leidingen op de graaflocatie. Daarnaast gelden extra voorzorgsmaatregelen bij het graven in de buurt van leidingen met gevaarlijke stoffen. Zo geldt bijvoorbeeld dat de exploitant de leiding op de graaflocatie moet aanwijzen en dat de graver schriftelijk vastlegt welke voorzorgsmaatregelen hij treft om graafschade aan de leiding te voorkomen. De WION regelt dus niet de registratie van gegevens, maar richt zich op de actieve uitwisseling van informatie betreffende de ligging van kabels en leidingen (zie figuur 3.1). De actualiteit van de gegevens is geborgd door de meest actuele gegevens per graafactiviteit bij de exploitant van de leiding op te vragen.

afbeelding "i_NL.IMRO.0000.IM11svBuisleiding-3010_0011.jpg"

3.3 Registratie buisleidingen op de risicokaart

Burgers en andere overheden kunnen zich informeren over de mogelijke gevaren in hun omgeving met behulp van de provinciale risicokaart. Deze kaart geeft naast de vele andere risico-oorzaken tevens inzicht in de risico's van inrichtingen en transportroutes in een gebied (zie figuur 3.2). Ook buisleidingen zijn op deze kaart weergegeven. Dit is geregeld in het Registratiebesluit externe veiligheid17 , dat op 30 maart 2007 in werking is getreden. I&M kan op grond van dit besluit gegevens opvragen bij exploitanten en netbeheerders. Bovendien geldt op grond van het Besluit externe veiligheid buisleidingen de plicht voor exploitanten om relevante wijzigingen van te registreren gegevens te melden aan de minister van I&M. De gegevens zijn opgenomen in het Risico register gevaarlijke stoffen en beschikbaar gesteld aan de provinciale risicokaart.

afbeelding "i_NL.IMRO.0000.IM11svBuisleiding-3010_0012.jpg"

3.4 Gaswet en Mijnbouwwet

De Gaswet is van toepassing op gastransport zowel onder lage druk (lager dan 16 bar) als onder hoge druk (hoger dan 16 bar). De wet bevat onder andere bepalingen over de leveringszekerheid van aardgas en over de borging van de kwaliteit van het transportnet. De hierover in de Gaswet opgenomen bepalingen zijn onder meer gericht op het voorkomen van lekkages van aardgas. Voor gastransport bij drukken boven 16 bar is de externe veiligheid voor mensen in de omgeving geregeld in het Besluit externe veiligheid buisleidingen. Op grond van de Gaswet geldt de plicht voor zowel hoge als lage druk een kwaliteitssysteem in werking te hebben ter borging van de leveringszekerheid en de veiligheid van het transport van aardgas. Dit is vastgelegd in de Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas.

De Mijnbouwwet stelt onder meer regels voor het borgen van de veiligheid van productieleidingen. Dit zijn leidingen tussen mijnbouwwerken, dan wel leidingen die stoffen naar een mijnbouwwerk brengen, dan wel daarvan afvoeren. Deze leidingen kunnen vergelijkbare risico's voor de omgeving hebben als transportleidingen en zijn daarom onder de reikwijdte van het Besluit externe veiligheid buisleidingen gebracht.

Het Rijk is bevoegd tot het maken van inpassingsplannen voor onder andere de aanleg en uitbreiding van grote aardgastransportleidingen. De criteria op grond waarvan projecten zich kwalificeren voor toepassing van de Rijkscoördinatieregeling zijn vastgelegd in de Gaswet en de Mijnbouwwet. Voldoet een project hieraan, dan is de Rijkscoördinatieregeling18 van toepassing. Dit geeft het Rijk de mogelijkheid om de procedures rondom de totstandkoming van projecten van nationaal belang samen te voegen en te versnellen. Deze regeling is bij wet van toepassing verklaard op een aantal grote energie-infrastructuurprojecten, waaronder de aanleg en uitbreiding van hoofdtransportleidingen van Gasunie (HTL-aardgasleidingen), leidingen voor het transport van CO2 en aardgas naar ondergrondse opslag en productieleidingen voor olie en aardgas die door gevoelig gebied lopen. Een dergelijk bestemmingsplan op Rijksniveau voorkomt dat een andere bestemming wordt gegeven aan de grond.

3.5 Incidenten- en rampenbestrijding

De Vereniging van leidingeigenaren in Nederland rapporteert jaarlijks over het aantal ongevallen en incidenten dat met buisleidingen heeft plaatsgevonden. In 201119 waren er geen ongevallen en twee ernstige incidenten, waarbij geen letsel aan personen plaatsvond maar wel schade aan de omgeving. Over de periode 2005-2011 meldt Velin twee ongevallen en 12 ernstige incidenten. In alle gevallen was er voornamelijk materiële schade. Verder waren er in dit tijdvak ca. 330 incidenten met geringe of geen (reparatieschade, waaronder zgn. 'near-misses'. De belangrijkste oorzaak van incidenten betreft het ontbreken van de verplichte melding van graafactiviteiten. Daarnaast is onzorgvuldig graven, ook als een graafmelding heeft plaatsgevonden, een belangrijke oorzaak.


Op 1 oktober 2010 trad de Wet veiligheidsregio's in werking. Deze wet vervangt de Brandweerwet, de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen en de Wet rampen en zware ongevallen. De Wet veiligheidsregio's biedt het organisatorisch kader en regelt de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing betrokken diensten en functionarissen. Het bijbehorende Besluit veiligheidsregio's geeft een nadere organisatorische invulling en stelt prestatie-eisen aan de diensten en functionarissen.Een ongeval met een buisleiding is een ongeval met een gevaarlijke stof. Voor ongevallen met gevaarlijke stoffen bevat het Besluit veiligheidsregio's specifieke prestatie-eisen, zoals de eis dat iedere regio beschikt over een eenheid ongevalsbestrijding gevaarlijke stoffen, een verkennings-/ meeteenheid en een adviseur gevaarlijke stoffen.


Ook andere regelgeving houdt zich bezig met het beperken van incidenten. Op grond van de Waterwet dient een calamiteitenplan voor waterstaatswerken te worden opgesteld. Op grond van het Besluit externe veiligheid buisleidingen moet het bestuur van de regionale brandweer in de gelegenheid worden gesteld bij het voorbereiden van een nieuw bestemmingsplan te adviseren in verband met het groepsrisico.


Voor het verkrijgen van inzicht in de (potentiële) effecten van incidenten en advies over de voorbereiding op en het optreden bij buisleidingincidenten, kunnen de hulpdiensten gebruik maken van de "Handreiking buisleidingincidenten" (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid, Arnhem 2006).

3.6 Toezicht buisleidingen

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is op grond van het Besluit externe veiligheid buisleidingen en de Wet milieubeheer aangewezen als toezichthouder op de naleving van de verplichtingen van de exploitanten. De ILT heeft hiertoe een toezichtsorganisatie op buisleidingen opgebouwd. Het Rijk zal tijdens het opstellen en vaststellen van bestemmingsplannen niet toetsen op een correcte doorwerking van nationale belangen. Het Rijk gaat er van uit dat de bepalingen uit het Barro doorwerking krijgen in de gemeentelijke bestemmingsplannen. Het toezicht op gemeenten op de ruimtelijke doorwerking in bestemmingsplannen komt bij de provincies te liggen. De provincies bepalen zelf hoe ze dat doen. Het blijft overigens mogelijk voor het rijk om achteraf (op incidentele basis) in te grijpen, in reactie op signalen uit de samenleving, met het instrumentarium dat de wet biedt.

Naast de ILT ligt ook een rol bij het Staatstoezicht op de Mijnen. Deze houdt toezicht op de veiligheid van leidingen die vallen onder de Mijnbouwwet en de Gaswet. Tussen de ILT en het Staatstoezicht op de Mijnen zijn afspraken gemaakt in het kader van effectief en eenduidig toezicht. Voor zover sprake is van overtredingen die de externe veiligheid of het milieu anderszins schaden zal de ILT handhaven.

3.7 Security buisleidingen

In de NTA 8000 (Nederlands Technische Afspraak), waarin regels worden gesteld aan veiligheidsmanagementsystemen voor buisleidingen, is opgenomen dat ook het onderwerp security (beveiliging tegen een terroristische aanslag of andere vormen van moedwillige verstoring) meegenomen moet worden.

Daarnaast is in 2009 door overheid en sector samen een risico-analyse uitgevoerd. Hieruit kwamen een tiental aandachtspunten (locaties) naar voren waar maatregelen getroffen moeten worden in verband met de security. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft vervolgens per locatie laten onderzoeken welke soort maatregelen genomen kunnen worden. Overheid en bedrijfsleven zullen vervolgens afspraken maken over welke maatregelen op welke termijn genomen zullen worden om de security rondom buisleidingen te verbeteren.

3.8 Concessieverlening

De Belemmeringenwet Privaatrecht geeft de Minister van IenM de bevoegdheid om onder omstandigheden een rechthebbende op een stuk grond te dwingen de aanleg van een buisleiding te gedogen vanwege het algemeen belang. De Belemmeringenwet Privaatrecht is verouderd en de minister van IenM heeft daarom het voornemen de procedure tot het opleggen van een gedoogplicht te moderniseren en te vereenvoudigen en de rechtsbescherming tegen een gedoogplichtbeschikking meer eenduidig te maken. Het voornemen is er op gericht de concessievereiste te laten vervallen. De mogelijkheid tot het opleggen van een gedoogplicht door de Rijksoverheid voor activiteiten die in het algemeen belang zijn blijft bestaan. Voor aardgastransportleidingen geldt onveranderd dat deze in aanmerking komen voor de gedoogplicht. Voor overige leidingen is niet op voorhand duidelijk of een leiding in het algemeen belang is en regelt zowel de huidige Belemmeringenwet Privaatrecht als de gemoderniseerde wet daarvoor een procedure. De modernisering van de Belemmeringenwet Privaatrecht wordt meegnomen in de Omgevingswet, die in het voorjaar van 2013 aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden.

3.9 Landelijke wetgeving op het gebied van waterstaatswerken

Om het functioneren van waterstaatswerken te garanderen is er een wettelijk kader vastgelegd in de Waterwet en Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (Wbr).

Hierin worden aanvullende vergunningsplichten gesteld aan kruisingen van en ligging in de veiligheidszone van waterstaatswerken. Ook kunnen deze infrabeheerders aanvullende eisen stellen aan het beheer van leidingen (met of zonder gevaarlijke stoffen) in deze zone. In de NEN 3651:2003 worden aanvullende technische eisen weergegeven voor leidingen in deze zone.

3.10 Eigen beleid andere overheden en vergunningverleners

Naast de Rijksoverheid wordt ook door een aantal andere overheden beleid gevoerd voor buisleidingen met gevaarlijke stoffen. Zo heeft de provincie Zeeland bijvoorbeeld eigen beleid voor buisleidingen, omdat zij de aanleg van ondergrondse buisleidingen wil bevorderen. Dit beleid is vastgelegd in de nota Buisleidingen Zeeland van juli 2003 en opgenomen in het Omgevingsplan Zeeland van 2006. De provincie heeft het landelijk beleid uit het Structuurschema Buisleidingen vertaald in het Streekplan, de provinciale milieuverordening (PMV) en de nota Buisleidingen 2003 Zeeland. Zeeland heeft leidingstroken op de provinciale Streekplankaart opgenomen en ziet er op toe dat de stroken ook in de bestemmingplannen van de gemeenten worden overgenomen.

De gemeente Rotterdam heeft een dichtvertakt leidingennetwerk (met name in de haven) en heeft sinds 2005 een speciale Leidingenverordening. Alleen met een vergunning van de gemeente Rotterdam mogen leidingen in de bodem aangelegd, onderhouden of verwijderd worden. Het Leidingenbureau Rotterdam voert hier namens de gemeente streng toezicht op uit.

Waterschappen geven vergunningen af aan leidingexploitanten in het geval dat leidingen onder of in de nabijheid van een waterkering worden aangelegd. In dergelijke situaties worden aan de uitvoering van de buisleiding specifieke eisen gesteld op die locatie.

Prorail geeft op vergelijkbare wijze vergunningen af voor leidingen die onder of langs het spoor worden aangelegd. Ook dan kunnen aan de uitvoering van de buisleiding specifieke eisen gesteld worden.

3.11 Beleid buurlanden

In Duitsland bestaat voor het aanleggen van buisleidingen een systeem van vergunningverlening op deelstaatniveau, waarbij het tracé van de buisleiding wordt vastgesteld door de Landkreisen of Bezirken. In ruimtelijk plannen wordt wel rekening gehouden met toekomstige ontwikkelingen op infragebied, maar deze ontwikkelingsplannen hebben doorgaans geen betrekking op toekomstig buisleidingtransport.


In België vindt vergunningverlening plaats op het niveau van de federale overheid en de inpassing van de leiding in de ruimtelijke ordening door de gewestelijke overheid. De Vlaamse overheid streeft er daarbij naar nieuwe leidingen zoveel mogelijk langs bestaande leidingen te leggen, maar kent op dit punt geen ruimtelijk beleid. Wel heeft de Vlaamse Regering in het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan Afbakening Zeehavengebied Antwerpen van april 2012 de stroken voor buisleidingtransport opgenomen.


3.12 Internationaal kader

Het EU-beleid met betrekking tot buisleidingtransport richt zich op het functioneren van de Europese gasmarkt en op handelsaspecten. Als onderdeel van het Economic Recovery Package heeft de Europese Commissie in maart 2010 € 1,4 miljard beschikbaar gesteld voor 31 aardgasleidingprojecten. Deze projecten moeten de leveringszekerheid van de Europese gasvoorziening versterken door het onderling verbinden van de Europese lidstaten en het verbinden van afgelegen delen van Europa aan de grote netwerken.


In EU-verband is geen regelgeving voor buisleidingen met gevaarlijke stoffen. Wel heeft de Europese Commissie in 2011 geïnventariseerd wat er aan wet- en regelgeving bij de lidstaten aanwezig was. Op basis van deze inventarisatie concludeerde Commissie dat nationale regelgeving voor een groot deel tegemoet komt aan de relevante veiligheidseisen20. De veiligheid kan volgens de Commissie verder verbeterd worden door onderzoek naar de oorzaken van incidenten en door benchmarkmechanismen.


In Europees kader speelt wel het European Programme for Critical Infrastructure Protection (EPCIP). EPCIP beoogt Europees vitale infrastructuur te identificeren en beter te beveiligen. Uit een analyse door de overheid in samenwerking met het bedrijfsleven blijkt dat alleen buisleidingen voor de energievoorziening in dit kader als Europees vitale infrastructuur worden aangemerkt.


Het UNECE heeft in 2006 aanbevelingen gedaan voor preventieve maatregelen bij mogelijke grensoverschrijdende incidenten met buisleidingen21. Deze aanbevelingen richten zich tot regeringen, bevoegde gezagen en leidingexploitanten. Het Nederlandse beleid is in lijn met deze aanbevelingen. Ook in het overleg tussen de overheden van Nederland, België en Duitsland met betrekking tot grensoverschrijdende aspecten van industriële ongelukken (Helsinkiverdrag) worden de aanbevelingen van UNECE ten aanzien van buisleidingtransport meegenomen.