Buitengebied

5.2 planMER

Voor dit bestemmingsplan Buitengebied is een planMER opgesteld 17. In deze paragraaf wordt eerst in het algemeen ingegaan op de planMER en daarna specifiek op de planMER voor dit bestemmingsplan.

Mer-plicht algemeen

Op grond van de Wet milieubeheer is het verplicht ten aanzien van plannen, activiteiten en besluiten die (mogelijk) grote gevolgen kunnen hebben voor het milieu, een procedure voor milieueffectrapportage (mer18 ) te doorlopen. De mer is bedoeld om milieubelangen meer expliciet af te wegen bij het opstellen van plannen en het uitvoeren van projecten. Ten aanzien van de mer-plicht doen zich drie verschillende mogelijkheden voor:

• het betreft een activiteit of besluit ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet afwegen of er belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen zijn en of het opstellen van een volledig MER noodzakelijk is. Activiteiten waarop de zogenaamde mer-beoordelingsplicht van toepassing is, zijn opgenomen in onderdeel D van het Besluit mer;
• het betreft een besluit dat rechtstreeks een project mogelijk maakt dat is aangewezen in onderdeel C van het Besluit mer. In dit geval moet een MER worden opgesteld. Er is in dit geval sprake van een projectmer-plicht;
• het betreft een plan dat het kader vormt voor mer-plichtige activiteiten, maar deze niet direct mogelijk maakt. Voor dit soort plannen dient een planMER-plicht te worden opgesteld.

planMER-plicht Bestemmingsplan Buitengebied

Het Bestemmingsplan Buitengebied zet primair in op het beheer van de huidige situatie. Het voorliggend bestemmingsplan biedt daarnaast enige ontwikkelingsruimte aan onder andere grondgebonden veehouderij, recreatie en, op beperktere schaal, intensieve veehouderij. Grootschalige ontwikkeling van een (mer-plichtige) intensieve veehouderij is niet rechtstreeks mogelijk, aangezien voor dergelijke ontwikkelingen een milieuvergunning noodzakelijk is. Recreatieve ontwikkelingen worden slechts mogelijk gemaakt via wijzigingsbevoegdheden. Aangezien het bestemmingsplan deze mer-plichte ontwikkelingen niet rechtstreeks mogelijk maakt, maar slechts het kader daarvoor vormt, is er sprake van een planMER-plicht. Er bestaat nog een tweede reden waarom het bestemmingsplan een planMER dient te worden opgesteld. In verband met de aanwezigheid van Natura 2000-gebieden in het plangebied is het tevens noodzakelijk een passende beoordeling op te stellen.

Inhoud en procedure planMER

Ten aanzien van een planMER gelden minder vorm- en procedurele vereisten dan bij een projectmer. Het schaalniveau van plannen is immers vaak ook niet concreet genoeg om gedetailleerd milieuonderzoek uit te voeren. Wel verplicht zijn de volgende zaken:

• een openbare kennisgeving dat een planMER-procedure wordt doorlopen;
• het bevoegd gezag (de gemeente) stelt betrokken bestuursorganen en adviseurs in staat stelt om te adviseren over de reikwijdte en het detailniveau van een op te stellen rapportage. In dit geval gebeurt dit via het opstellen van een Notitie Reikwijdte en Detailniveau welke tezamen met het voorontwerpbestemmingsplan wordt toegezonden aan de betrokken adviseurs (zie hieronder);
• in het rapport dient ten minste een vergelijking te worden gemaakt tussen de milieueffecten in de autonome situatie en de voorgenomen ontwikkelingen;
• waar nuttig en noodzakelijk kunnen verschillende alternatieven worden onderzocht;
• een planMER dient vergezeld te gaan met een publieksvriendelijke samenvatting;
• bij plannen die gevolgen kunnen hebben voor beschermde natuurgebieden (waarvoor een passende beoordeling wordt gemaakt), is tevens toetsing van het MER door de Commissie voor de mer verplicht. De Commissie stelt vast of het MER voldoende informatie bevat om een besluit te nemen.

De planMER wordt grotendeels parallel aan dit bestemmingsplan opgesteld. In onderstaande tabel is weergegeven op welke manier de procedures op elkaar zijn afgestemd. De uitkomsten van de planMER zijn meegewogen in dit ontwerpbestemmingsplan.

Stap		Bestemmingsplan	planMER
1.			de mer-procedure wordt gestart met een openbare kennisgeving
2.		opstellen voorontwerpbestemmingsplan	opstellen Notitie Reikwijdte en Detailniveau
3.		ter inzage leggen voorontwerpbestemmingsplan en overleg met betrokken bestuursorganen en adviseurs conform artikel 3.1.1. Bro	inwinnen advies ten aanzien van reikwijdte en detailniveau bij betrokken bestuursorganen en adviseurs en Commissie voor de mer
4.		opstellen ontwerpbestemmingsplan (verwerken inspraak en overleg)	opstellen planMER
5.		ter inzage leggen ontwerpbestemmingsplan	ter inzage leggen planMER
6.			toetsingsadvies Commissie voor de mer
7.		vaststellen bestemmingsplan (verwerken inspraak en overleg)

Tabel 5 Samenhang procedures

Notitie Reikwijdte en Detailniveau

Ten behoeve van de planMER is een Notitie Reikwijdte en Detailniveau opgesteld19. In de notitie wordt beschreven welke milieueffecten worden onderzocht en aan welke criteria zal worden getoetst (zie tabel 6).

Tabel 6 Onderzochte milieueffecten

Naast de effecten is omschreven welke alternatieven in het MER zullen worden onderzocht.

planMER

De planMER ligt tegelijk ter inzage met dit ontwerpbestemmingsplan. In deze paragraaf is weergegeven hoe de planMER vertaald is in dit bestemmingsplan.

Alternatieven en hun effecten

In de planMER zijn de volgende twee alternatieven beoordeeld:

• Alternatief plattelandseconomie: in dit alternatief worden ruime planologische mogelijkheden geboden aan de landbouw en recreatie. Er wordt in dit alternatief geen ruimte geboden voor natuurontwikkeling;
• Natuuralternatief: in dit alternatief worden geen extra bouw-/ontwikkelmogelijkeden voor de landbouw en recreatie geboden. De kans op betere ontwikkelingsmogelijkheden voor de EHS worden benut.

De effecten van de alternatieven is als volgt. Het alternatief plattelandseconomie leidt tot een forse groei van de landbouw- en recreatiebedrijven en een stand still op natuurontwikkeling. Dit heeft zijn weerslag op de natuurwaarden. In het natuuralternatief hebben economische functies minder invloed en treden positieve effecten op door ontwikkeling van nieuwe natuur.

Het alternatief plattelandseconomie leidt, ondanks de verplichte toepassing van het Beeldkwaliteitsplan, tot negatieve effecten op landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Het natuuralternatief scoort op landschap juist positief door ontwikkeling van nieuwe natuur die aansluit bij de kenmerken van het landschap en de cultuurhistorie.

Voor archeologie worden voor beide alternatieven negatieve effecten verwacht vanwege bodemingrepen.

Voor zowel verkeer als het woon- en leefmilieu is het beeld dat het alternatief plattelandseconomie leidt tot meer effecten dan het natuuralternatief. De verkeers- en milieudruk is in het alternatief plattelandseconomie iets groter dan in het natuuralternatief vanwege de ruimere ontwikkelingsmogelijkheden voor economische functies in het alternatief plattelandseconomie.

Voorkeursalternatief

Op basis van de bevindingen in het MER heeft de gemeente Westerveld vastgesteld dat ontwikkelingen van economische functies, met name landbouw en recreatie, tot negatieve effecten op natuurgebieden (inclusief Natura-2000 gebieden) kan leiden. Hoewel deze effecten wellicht in de praktijk niet optreden (wanneer er geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden om uit te breiden), wordt in het nieuwe bestemmingsplan wel planologische ruimte geboden voor deze activiteiten.

Onder meer vanwege de mogelijke negatieve effecten op natuur, kiest de gemeente ervoor om de ontwikkelingsruimte voor landbouw en recreatie in het (ontwerp-)bestemmingsplan te verminderen ten opzichte van het voorontwerp-bestemmingsplan en ruimere mogelijkheden te geven aan natuurontwikkeling.

Passende beoordeling

Vanuit de Natuurbeschermingswet geldt dat nieuwe ontwikkelingen in of in de omgeving van het Natura 2000-gebied geen negatief effect mogen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. In de planMER moeten de voorgenomen planwijzigingen in een effectbeoordeling derhalve getoetst worden aan de bepalingen uit de Natuurbeschermingswet. In het geval significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van de betreffende Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten, dient de toetsing de vorm te krijgen van een ‘passende beoordeling’. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de uitgevoerde passende beoordeling (PB) 20 .

Uit de effectanalyses in het MER blijkt dat significante effecten op Natura 2000- instandhoudingsdoelen niet zijn uitgesloten. Dit geldt met name de effecten door stikstofdepositie vanuit de landbouw en verstoring door recreatie. Maar ook voor andere activiteiten (die vanwege de kleinschaligheid niet in het MER zijn beoordeeld) kan gelden dat effecten op Natura 2000-instandhoudingsdoelen niet op voorhand uit te sluiten zijn. In de nu nog vigerende bestemmingsplannen voor het buitengebied zijn geen specifieke bepalingen opgenomen om mogelijke negatieve effecten op de grote natuurgebieden te kunnen beheersen. Deze bestemmingsplannen zijn vrij statisch afgestemd op de traditionele functies in een buitengebied, waarbij het vaak zo is dat niet het bestemmingsplan de bepalende factor is voor de ontwikkelingsruimte, maar de sectorale (milieu)wetgeving. De sterk toegenomen behoefte aan multifunctioneel gebruik van gronden en gebouwen in het uit oogpunt van cultuurhistorie, natuur en landschap kwetsbaar buitengebied, vereist een beheersmatige maar ook ontwikkelingsgerichte ruimtelijke ordening.

De actualisering van het bestemmingsplan biedt de mogelijkheid om er een ruimtelijk beleidsinstrument van te maken, waarbij binnen objectieve randvoorwaarden sturing wordt gegeven aan de ontwikkeling van bestaande en toekomstige gebruiksfuncties in het buitengebied.

Het bestemmingsplan is zo ingericht dat geborgd wordt dat steeds afstemming plaats vindt tussen enerzijds de ontwikkeling van bedrijvigheid, wonen en andere maatschappelijke functies en anderzijds het behoud en de ontwikkeling van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied, waaronder de Natura 2000 gebieden.

De maximale bandbreedte voor ontwikkeling van functies is in het bestemmingsplan vastgelegd door middel van het concreet aangeven van de locatie, het maximaal ruimtebeslag en de maximaal te bebouwen oppervlakte. Deze grenzen kunnen in de toekomst worden aangepast, als uit monitoring blijkt dat daar aanleiding voor is. De vastlegging van de bandbreedte voor verschillende ontwikkelingen draagt bij aan een evenwichtige verdeling van de milieugebruiksruimte en biedt een algemene borging voor de Natura-2000 gebieden.

Ten aanzien van de bijzondere kwetsbaarheid van de Natura-2000 gebieden is een specifieke borging ingevoegd. Activiteiten die onder het regiem van het bestemmingsplan vallen, worden ter toetsing voorgelegd aan het bevoegd gezag van de Natuurbeschermingswet. De specifieke borging van Natura 2000 is in het bestemmingsplan als volgt vormgegeven. In de planregels is voor alle bestemmingen opgenomen dat tot het met het plan strijdig gebruik van gronden en bouwwerken behoort: het gebruik van gronden en bouwwerken waarvoor bij of krachtens de Natuurbeschermingswet een vergunning is vereist en waarvoor deze vergunning niet is verleend. Dit betekent dat ook rekening wordt gehouden met de doorwerking van het beheerplan voor de Natura 2000 gebieden, waar het onder andere gaat om de vastlegging van al dan niet bestaand gebruik waarvoor geen Natuurbeschermingswetvergunning nodig is.

Verder is in de planregels opgenomen dat burgemeester en wethouders bij het toestaan van bouwwerken en werken en werkzaamheden rekening zullen houden met de specifieke bescherming en instandhouding van de Natura 2000-gebieden, door het voorkomen van significant negatieve aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, zodanig dat er geen strijd met de Natuurbeschermingswet zal zijn.

Voor diverse ontwikkelingen geldt dat vooraf een vergunning of andere vorm van toestemming moet worden aangevraagd, waarbij de toetsing aan de Natuurbeschermingswet in het kader van een openbare voorbereidingsprocedure deel uitmaakt van de integrale afweging.

Het gaat hierbij om:

• toepassing van wijzigingsbevoegdheden;
• toepassing van afwijkingsmogelijkheden;
• verlening van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van bepaalde werken en werkzaamheden;
• verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen;
• beoordeling van wijziging gebruik.

Dit houdt bijvoorbeeld in dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van een gebouw bij een veehouderij of vergunning voor de uitbreiding van een recreatiebedrijf (twee activiteiten waarvan uit de huidige PB blijkt dat significante effecten kunnen optreden) niet zonder meer verleend kunnen worden.

Gelet op de opname in het bestemmingsplan van een dergelijk vangnet, is het mogelijk om de Passende Beoordeling aan te merken als een globaal PB op planniveau. Dit PB heeft het karakter van een risico-inventarisatie. Bij de toekomstige individuele toetsingen in het kader van het vangnet kan de gemeente gebruik maken van deze risico-inventarisatie.

Conclusies

In eerste instantie is bij het opstellen van dit bestemmingsplan uitgegaan van het geven van maximale ontwikkelingsruimte aan de agrarische bedrijvigheid, de (verblijfs)recreatie, niet-agrarische bedrijvigheid en agrarische dienstverlenende en aanverwante bedrijvigheid. Dit is gewijzigd. Aan deze ontwikkelingen is in de regels een oppervlakteregeling gekoppeld. Dit wil zeggen dat bedrijven tot een maximale oppervlakte kunnen uitbreiden. Voor agrarische bedrijven is dit tot maximaal 10.000 m2 en voor kampeerterreinen tot 10 hectare als deze gelegen zijn binnen 500 meter vanaf de grenzen van een groot natuurgebied. Daarnaast mogen bestaande recreatieterreinen niet meer geïntensiveerd worden. Door de ontwikkelingsruimte te beperken wordt de verstoring en ammoniak- en stikstofdepositie beperkt wat gunstig is voor de instandhoudingsdoelen van de Natura 2000-gebieden. Daarnaast zal de ontwikkeling dat agrarische bedrijven stoppen hieraan bijdragen.

Tevens is opgenomen in de regels dat bij het willen realiseren van ontwikkelingen rekening gehouden moet worden met de specifieke bescherming en instandhouding van de Natura 2000- gebieden (zie bijlage 2) door het voorkómen van significant negatieve aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, zodanig dat er geen strijd met de Natuurbeschermingswet zal zijn.

Ook mogen er geen nieuwe paden in natuurgebieden gerealiseerd worden. Wel mogen paden verwijderd dan wel verlegd worden als dit leidt tot een verbetering van de natuurwaarden. Ook is er een wijzigingsbevoegdheid opgenomen om nieuwe parkeerterreinen aan te leggen aan de randen van de natuurgebieden zodat de verkeersdruk in de gebieden wordt verlaagd.

Doordat bovenstaande is opgenomen in de regels en agrarische bedrijven uit zichzelf stoppen verbetert de milieusituatie ten opzichte van voorheen.

Zienswijzen en Advies Commissie voor de mer

Tegen de planMER en de Passende Beoordeling zijn zienswijzen ingediend. Deze zienswijzen zijn in de Reactienota Zienswijzen beschreven en van een reactie voorzien.

Daarnaast is de Commissie voor de mer om advies gevraagd. Na een voorlopig negatief toetsingsadvies is de planMER en de Passende Beoordeling voorzien van een aanvulling. Deze aanvulling, opgenomen in Bijlage 14, is opnieuw aan de Commissie voorgelegd en met de Commissie besproken. Ten aanzien van enkele aspecten blijft de Commissie van mening dat het MER nog onvoldoende inzicht biedt. Het definitieve toetsingsadvies is in bijlage 15 toegevoegd. De reactie hierop en de wijze waarop met dit toetsingsadvies in het definitieve bestemmingsplan is omgegaan, is weergegeven in hoofdstuk 6 van de Reactienota Zienswijzen. Dat hoofdstuk wordt hier herhaald en ingelast beschouwd.

• 17. Plan MER Bestemmingsplan Buitengebied Westerveld, Grontmij, Assen, projectnummer 277841/272838, maart 2011
• 18. Met de afkorting mer wordt verwezen naar het proces van de milieueffectrapportage. Met MER wordt het uiteindelijke product, het milieueffectrapport, aangeduid.
• 19. Grontmij, Notitie Reikwijdte en Detailniveau Plan-milieueffectrapportage bestem-mingsplan buitengebied Westerveld, projectnr. 277841/272838, d.d 18 januari 2010.
• 20. Passende beoordeling bestemmingsplan buitengebied gemeente Westerveld, Grontmij, Assen, maart 2011