Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding voor het bestemmingsplan

Na inwerkingtreding van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) in 2010 hebben we er in Enschede voor gekozen om de Wabo-terminologie te implementeren in de erfbebouwingsregels voor het (ver)bouwen van woningen zoals die zijn opgenomen in onze bestemmingsplannen. Dat betekent dat we in onze bestemmingsplannen voor het (ver)bouwen van woningen onderscheid maken in bouwregels voor hoofdgebouwen, bouwregels voor bijbehorende bouwwerken en bouwregels voor overige bouwwerken.

Met name het gebruik van de termen 'bijbehorende bouwwerken' en 'voor- en achtererfgebied' in onze geldende bestemmingsplannen levert in de juridische uitvoeringspraktijk onbedoelde situaties op bij de toetsing van aanvragen omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten aan de bouwregels in bestemmingsplannen. Hierdoor zijn onbedoeld meer afwijkingen van het bestemmingsplan nodig.

Dit heeft twee redenen:
1. In enkele geldende bestemmingsplannen is een op onderdelen afwijkende definitie van het begrip 'bijbehorend bouwwerk' opgenomen. Dat komt omdat de definitie van 'bijbehorend bouwwerk' in bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor) in de loop der jaren enkele keren is aangepast. Deze definitie is net iets ruimer dan de oude definities van bijgebouwen en aan- en uitbouwen die in sommige bestemmingsplannen nog voorkomen. De actuele definitie van een bijbehorend bouwwerk in bijlage II Bor is: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;

2. Door het gebruik van de begrippen 'voorerfgebied' en 'achtererfgebied' in de bouwregels voor 'bijbehorende bouwwerken' hebben verschillende bestemmingsplannen geen bouwregels voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken op de woning (het hoofdgebouw) zelf. Bij het opstellen van de bouwregels is geen rekening gehouden met het feit dat een bijbehorend bouwwerk ook een uitbreiding van het hoofdgebouw is.

Dit heeft tot gevolg dat voor het vergunnen van een bijbehorend bouwwerk op een hoofdgebouw (bijv. een dakkapel, een dakopbouw of het uitbouwen van de woning op de verdieping) vaak buitenplans moet worden afgeweken van het bestemmingsplan. Als de uitbreiding meteen als onderdeel van het hoofdgebouw zou zijn aangevraagd en gebouwd (algehele nieuwbouw) dan zou het wel passen. Dan moet worden getoetst aan de bouwregels voor hoofdgebouwen (o.a. hoogtematen en situering) en niet aan de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken.

Met onderhavig bestemmingsplan (parapluplan) in de geldende bestemmingsplannen worden de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken in de woonbestemmingen gerepareerd. Daarmee brengen we deze bouwregels in lijn met het beleidskader Planologische afwijkingsmogelijkheden Enschede 2023 en blijven de geldende bestemmingsplannen ook in de transitiefase naar het nieuwe omgevingsplan overzichtelijk en goed uitvoerbaar.

1.2 Ligging en begrenzing plangebied

Het bestemmingsplan “Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen ” heeft betrekking op een groot gedeelte van de geldende bestemmingsplannen binnen de gemeente.

Dit bestemmingsplan is een zogenaamd paraplubestemmingsplan, dat als het ware als een paraplu over de bestemmingsplannen heen komt te liggen. Een aantal geldende bestemmingsplannen is van dit paraplubestemmingsplan uitgesloten, aangezien hiervoor reparatie van de regels niet nodig is omdat deze reeds een passende regeling voor bijbehorende bouwwerken bij woningen hebben en er geen noodzaak is om deze aan te passen. Daarnaast zijn er een aantal bestemmingsplannen van de werking van dit bestemmingsplan uitgezonderd, omdat deze specifieke bouwregels hebben. Hiervoor is maatwerk verricht in het verleden. Het opnemen in het parapluplan zou onbedoeld kunnen zorgen voor andere of extra bouwmogelijkheden. Zie ook paragraaf 2.2.

1.3 Geldende juridische regelingen

Zoals hiervoor al aangegeven is het bestemmingsplan Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen een zogenaamd 'parapluplan'. Binnen de grenzen van het plangebied van dit bestemmingsplan geldt dan ook een groot aantal bestemmingsplannen. Deze geldende plannen blijven onverkort van kracht, ook nadat het parapluplan is vastgesteld en in werking getreden. De regels van het bestemmingsplan Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen zijn een aanvulling op de regels van de geldende bestemmingsplannen, danwel een vervanging van de daarin opgenomen regels voor bijbehorende bouwwerken.

1.4 Adviezen, vooroverleg en procedure

Adviezen en participatie

Voorafgaand aan het in procedure brengen van een bestemmingsplan worden binnen het plangebied werkzame erkende wijkorganen betrokken. Dit is geen wettelijke procedurestap, maar een binnen de gemeente Enschede gehanteerde werkwijze.

Binnen het plangebied van het bestemmingsplan “Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen ” zijn verschillende wijkorganen actief.

De inhoud van dit bestemmingsplan is technisch van aard. Door de wijzigingen zijn minder afwijkingen van het bestemmingsplan nodig. Er is geen sprake van het mogelijk maken van extra of minder bouwmogelijkheden door dit bestemmingsplan. Om die reden zijn de wijkorganen niet betrokken.

Vooroverleg

In het Bro is voorgeschreven (artikel 3.1.1) dat burgemeester en wethouders voorafgaand aan het in procedure brengen van een nieuw bestemmingsplan overleg moeten plegen met de besturen van eventueel betrokken andere gemeenten, het waterschap, de provincie en relevante diensten van het Rijk.

Van het wettelijke vooroverleg met Rijk en provincie kan in de praktijk in veel gevallen worden afgezien. De provincie Overijssel en het Rijk hebben beleid vastgesteld, waarin is bepaald dat zij een bestemmingsplan alleen nog voor vooroverleg willen ontvangen, indien dat bestemmingsplan ontwikkelingen mogelijk maakt die raken aan bepaalde ruimtelijke belangen van de provincie of het Rijk.

Het bestemmingsplan “Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen ” maakt geen ontwikkelingen mogelijk waarbij ruimtelijke belangen van andere gemeenten, het waterschap Vechtstromen, de provincie Overijssel of het Rijk in het geding zijn. Daarom is voor dit bestemmingsplan afgezien van het plegen van vooroverleg.

Procedure

Vooraankondiging

Burgemeester en wethouders moeten burgers en anderen informeren over het voornemen een bestemmingsplan voor te bereiden op verzoek van een derde of uit eigen beweging. Dat voornemen wordt gepubliceerd in het gemeentelijk huis-aan-huisblad en op internet. In Enschede wordt geen gelegenheid geboden om zienswijzen hieromtrent naar voren te brengen (artikel 1.3.1 Bro).

In dit geval is het voornemen om een nieuw bestemmingsplan genaamd: “Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen ” in voorbereiding te nemen op 13 december 2023 gepubliceerd in het gemeentelijk blad “Huis aan Huis" en op de website van de gemeente Enschede.

Terinzagelegging ontwerpplan

In de Wro staat dat op de procedure van een bestemmingsplan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Dit betekent dat het ontwerp van een bestemmingsplan gedurende een periode van zes weken ter inzage moet worden gelegd. Deze terinzagelegging biedt iedereen de mogelijkheid om gedurende die periode zienswijzen naar voren te brengen bij de gemeenteraad. Die terinzagelegging wordt gepubliceerd in het Gemeenteblad, het gemeentelijk blad "Huis aan Huis" en langs “elektronische weg”, dus internet.

De aankondiging van de terinzagelegging van dit ontwerpbestemmingsplan “Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen ” en de mogelijkheid om tijdens die periode een zienswijze naar voren te brengen is gepubliceerd in "Huis aan Huis", op de website van de gemeente Enschede en in het Gemeenteblad. Er zijn geen zienswijzen ingediend.

Rechtsbescherming

Na vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad staat voor indieners van zienswijzen en belanghebbenden nog de mogelijkheid open om bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep in te stellen tegen het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 2 Planbeschrijving

2.1 Onderbouwing herziening bestemmingsplan

Inwerkingtreding Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en begrippen
Na inwerkingtreding van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) hebben we er in Enschede voor gekozen om de Wabo-terminologie te implementeren in de erfbebouwingsregels voor het bouwen van woningen zoals die zijn opgenomen in onze bestemmingsplannen. Dat betekent dat we in onze bestemmingsplannen voor het bouwen van woningen onderscheid maken in bouwregels voor hoofdgebouwen, bouwregels voor bijbehorende bouwwerken en bouwregels voor overige bouwwerken. Bij de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken maken we in onze bestemmingsplannen bovendien onderscheid tussen bouwregels voor bouwwerken in het voorerfgebied en bouwregels voor bouwwerken in het achtererfgebied. Met name het gebruik in onze bestemmingsplannen van de termen 'bijbehorende bouwwerken' en 'voor- en achtererfgebied' levert in de juridische praktijk onbedoelde problemen op bij de toetsing van aanvragen omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten aan de bouwregels in bestemmingsplannen.

In artikel 1, 1e lid bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor) staat de actuele definitie van 'bijbehorend bouwwerk', deze luidt:
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.

Deze definitie is één op één overgenomen in de moderne Enschedese bestemmingsplannen. Er zijn echter nog enkele geldende bestemmingsplannen waarin een op onderdelen afwijkende definitie van 'bijbehorend bouwwerk' is opgenomen. Dat komt omdat de definitie van 'bijbehorend bouwwerk' in bijlage II Bor in de loop der jaren enkele keren is aangepast. Ook is soms een afwijkend begrip opgenomen zodat uitbreidingen aan de regels voor hoofdgebouwen kunnen worden getoetst, waarbij de zinsnede 'uitbreiding van een hoofdgebouw danwel...' is weggelaten.

Voor de Wabo in werking trad gebruikten we in bestemmingsplannen bouwregels voor bijgebouwen, aanbouwen en uitbouwen. In de basis is de definitie van 'bijbehorend bouwwerk' een verzameldefinitie voor de afzonderlijke oude definities van bijgebouw, aanbouw en uitbouw. We lopen echter in de praktijk sinds het begrip 'bijbehorende bouwwerken' wordt gebruikt tegen onbedoelde juridische problemen aan.
Daarvoor zijn twee redenen aan te wijzen:

1. de definitie van 'bijbehorend bouwwerk'; die is net iets ruimer dan de oude definities van bijgebouwen en aan- en uitbouwen.
2. De tweede reden is gelegen in het gebruik van de begrippen 'voorerfgebied' en 'achtererfgebied' in de bouwregels voor 'bijbehorende bouwwerken'.

Verschil oude definities bijgebouw, aanbouw en uitbouw in relatie tot bijbehorend bouwwerk
De oude definities van 'bijgebouw', 'aanbouw' en 'uitbouw' hadden uitsluitend betrekking op een gebouw of de uitbreiding van een gebouw. Een 'bijbehorend bouwwerk' kan volgens de definitie behalve op een gebouw of een uitbreiding van een gebouw ook betrekking hebben op bouwwerken die geen gebouw zijn maar wel een dak hebben, zoals bijvoorbeeld een carport of een dakterras met een overkapping. Maar een 'bijbehorend bouwwerk' kan ook een uitbreiding van het hoofdgebouw zijn, zoals een dakkapel of een dakopbouw of een extra slaapkamer bovenop een bestaande aanbouw met plat dak. Met die situaties is in bestemmingsplannen geen rekening gehouden bij het stellen van maximale bouwhoogtes voor bijbehorende bouwwerken/het feit dat een uitbreiding van een hoofdgebouw ook een bijbehorend bouwwerk is.

Dit heeft als gevolg dat voor een bijbehorend bouwwerk als uitbreiding van een hoofdgebouw vaak moet worden afgeweken van het bestemmingsplan. Dit terwijl de uitbreiding meestal probleemloos binnen het bestemmingsplan zou passen wanneer het meteen als onderdeel van het hoofdgebouw zou zijn aangevraagd en gebouwd (dus bij algehele nieuwbouw). Dan moet worden getoetst aan de bouwregels voor hoofdgebouwen (o.a. hoogtematen en situering) en niet aan de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken.

Bijbehorende bouwwerken in het voorerf- en achtererfgebied
Het 'voorerfgebied' en het 'achtererfgebied' zijn het al dan niet bebouwde gebied rondom een hoofdgebouw (vaak een woning). Het hoofdgebouw zelf valt daar niet onder. In onderstaande afbeelding is dat schematisch weergegeven.

In het merendeel van onze bestemmingsplannen hebben we uitsluitend bouwregels opgenomen voor het bouwen in het voor- of achtererfgebied. Zoals al aangegeven hoort de grond waarop het hoofdgebouw ligt niet bij het voor- of achtererfgebied. Dat betekent dat er in de bestemmingsplannen geen bouwregels zijn voor het op een bestaande woning (hoofdgebouw) bouwen van bijvoorbeeld een dakkapel, dakopbouw of dakterras. Met ook hier als gevolg dat voor een bijbehorend bouwwerk als uitbreiding van een hoofdgebouw vaak moet worden afgeweken van het bestemmingsplan, terwijl de uitbreiding meestal probleemloos binnen het bestemmingsplan zou passen wanneer het meteen als onderdeel van het hoofdgebouw zou zijn aangevraagd en gebouwd (algehele nieuwbouw). Dan moet worden voldaan aan de bouwregels voor hoofdgebouwen (o.a. hoogtematen en situering) en niet aan de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken.

Afwijken van het bestemmingsplan middels planologisch afwijkingsbeleid
In de afgelopen jaren is het aantal afwijkingen van het bestemmingsplan voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij of aan woningen met toepassing van artikel 4, bijlage II Bor (zogenaamde kruimelgevallenregeling) verder toegenomen. Bijna de helft van alle afwijkingen voor bijbehorende bouwwerken komt voort uit het onbedoeld beperkende effect van de erfbebouwingsregels voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij of aan woningen in de geldende bestemmingsplannen.

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen onherroepelijke omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA-vergunningen) moeten worden ingepast in het omgevingsplan. Zonder paraplubestemmingsplan die de bijbehorende bouwwerken regels repareert zou dat betekenen dat er heel veel inpassingen moeten gaan plaatsvinden voor bijbehorende bouwwerken die ongewenst buitenplans moetten worden vergund. Dit zorgt voor onnodig extra werk en administratieve lasten voor zowel inwoners en gemeente. Door voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet dit paraplubestemmingsplan in procedure te brengen wordt geregeld dat deze bouwwerken weer – zoals oorspronkelijk bedoeld – passend binnen het geldende bestemmingsplan (tijdelijk deel omgevingsplan) kunnen worden vergund.

2.2 Bestemmingsplannen waarvoor parapluplan niet geldt

Er is een aantal bestemmingsplannen binnen de gemeente waarin de regeling voor bijbehorende bouwwerken al in orde is en geen onbedoelde belemmeringen geeft. Dit betreft bestemmingsplannen waarbij sprake is van een andere structuur en systematiek van bestemmen. In deze bestemmingsplannen zijn bijvoorbeeld geen bouwregels opgenomen voor bijbehorende bouwwerken maar voor gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde. In deze plannen spelen de problemen met 'bijbehorende bouwwerken' en 'voor- en achtererfgebieden' niet. Ook zijn er bestemmingsplannen waarbij sprake is van een maatwerk bebouwingsregeling. Deze zijn ook buiten het parapluplan gelaten, om te voorkomen dat onbedoeld meer/ongewenste bouwmogelijkheden mogelijk worden gemaakt.
Ook de bestemmingsplannen waarin geen woningen of bedrijfswoningen mogelijk worden gemaakt zijn logischerwijs buiten dit bestemmingsplan gelaten. Hiervoor geldt dan ook geen zone-aanduiding zoals opgenomen in artikel 4 van de regels.

Hoofdstuk 3 Uitvoerbaarheidstoets

3.1 Toetsing aan de relevante milieuaspecten

Onderhavig bestemmingsplan heeft betrekking op het repareren van de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken. De aanpassingen betreffen technische aanpassingen in de regels, die geen milieurelevantie hebben. Dit bestemmingsplan zorgt niet voor extra bouwmogelijkheden ten opzichte van de stedenbouwkundige uitgangspunten van de huidige geldende bestemmingsplannen. Een nadere beschouwing op dit onderdeel is dan ook niet vereist.

3.2 Economische uitvoerbaarheid

Middels onderhavig bestemmingsplan wordt geen bouwplan op grond van artikel 6.2.1 Besluit ruimtelijke ordening mogelijk gemaakt. Het vaststellen van een exploitatieplan (artikel 6.12 Wet ruimtelijke ordening) is niet vereist. Vanuit economische uitvoerbaarheid zijn er geen belemmeringen voor uitvoering van dit bestemmingsplan.

Hoofdstuk 4 Juridische planopzet

4.1 Indeling planregels

Het juridisch bindend gedeelte van het bestemmingsplan bestaat uit de regels en de bijbehorende verbeelding waarop de diverse bestemmingen zijn aangegeven. De regels en de verbeelding dienen in samenhang te worden bekeken.

De regels zijn onderverdeeld in drie hoofdstukken:

Hoofdstuk 1 - Inleidende regels;
Hoofdstuk 2 - Algemene regels;
Hoofdstuk 3 - Overgangs- en slotregels.

Omdat het hier een paraplubestemmingsplan betreft zijn er geen bestemmingsregels opgenomen. Inhoudelijk bevat

Hoofdstuk 1 Inleidende regels

Begripsbepalingen
In de regels wordt de term 'bijbehorend bouwwerk' gebruikt. In het begrip 'bijbehorend bouwwerk' is opgenomen wat daaronder moet verstaan. In een aantal geldende bestemmingsplannen is deze actuele begripsbepaling nog niet opgenomen. Middels de reikwijdtebepaling in artikel 2 vervangt het begrip 'bijbehorend bouwwerk' zoals in dit bestemmingsplan is opgenomen de oude begripsbepaling van 'bijbehorend bouwwerk' in die bestemmingsplannen.

Reikwijdte
De regels in het bestemmingsplan Reparatie bouwregels bijbehorende bouwwerken in bestemmingsplannen gelden in aanvulling op dan wel in afwijking van de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken in de geldende bestemmingsplannen en laten de andere regels uit deze bestemmingsplannen ongewijzigd. Deze andere regels blijven dus onverminderd van kracht. Dit is in artikel 2 (Reikwijdte) opgenomen.

Hoofdstuk 2 Algemene regels

Anti-dubbeltelregel
De anti-dubbeltelregel is opgenomen in artikel 3. Dit is een wettelijk voorgeschreven regel die bepaalt dat grond die eenmaal in aanmerking is genomen bij het toestaan van een bouwplan bij de beoordeling van latere bouwplannen buiten beschouwing blijft.

Algemene aanduidingsregels
Er zijn aanduidingen opgenomen om enkele bouwregels ten aanzien van bijbehorende bouwwerken in de geldende bestemmingsplannen aan te passen, dan wel te vervangen. Hiervoor zijn de aanduidingen 'overige zone - bijbehorende bouwwerken stedelijk gebied', 'overige zone - vrijstaande bijbehorende bouwwerken buitengebied' en 'overige zone - hoogte aangebouwde bijbehorende bouwwerken buitengebied' opgenomen.

Om te voorkomen dat bouwplannen voor bijbehorende bouwwerken die passen binnen het bestemmingsplan dat geldt op het moment van inwerkingtreding ten aanzien van de vereiste afstand tot de zijdelingse perceelsgrens niet meer passen in het parapluplan is in artikel 4.1 een aanvullende regel opgenomen.

Als een bouwplan voor een bijbehorende bouwwerk in het geldend bestemmingplan past ten aanzien van de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens, dan hoeft niet te worden voldaan aan de regel voor de zijdelingse perceelsgrens voor hoofdgebouwen. Voorwaarde hiervoor is wel dat wordt voldaan aan de maximale goot- en/of bouwhoogte.
Met deze regel wordt voorkomen dat situaties van bijbehorende bouwwerken die passen binnen het geldend bestemmingsplan wat betreft de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens, onder het parapluplan niet meer bij recht mogelijk zouden zijn. Aangezien de inzet van dit parapluplan is om de bouwmogelijkheden gelijk te laten blijven is deze regel dus opgenomen.

Hoofdstuk 3 Overgangs- en slotregels

Overgangsrecht
Het overgangsrecht is opgenomen in artikel 5. Dit zijn wettelijk voorgeschreven regels in een bestemmingsplan die tot doel hebben de rechtstoestand tijdens de overgang naar een nieuw bestemmingsplan vast te leggen.

Slotregel
De slotregel geeft de naam van het bestemmingsplan aan.