Facetbeheersverordening bijzondere woonvormen

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

In de gemeente Assen is in een aantal planologische regelingen expliciet de mogelijkheid opgenomen voor bijzondere woonvormen binnen een (reguliere) woonbestemming. Deze bijzondere woonvormen zijn in de beheersverordeningen gedefinieerd als 'bewoning door meerdere personen met in ieder geval één gemeenschappelijke ruimte waarbij ter plaatse ook een vorm van maatschappelijke of sociaal-therapeutische begeleiding plaatsvindt'. Voorbeelden hiervan zijn begeleid wonen. Dit kan dus gaan om een seniorencomplex, maar ook over begeleid wonen in de breedste zin van het woord.

Verder is in een aantal beheersverordeningen van de gemeente Assen niet duidelijk waar (woon)appartementen voor gebruikt mogen worden. Om deze reden kunnen hier op grond van jurisprudentie ook andere woonvormen mogelijk zijn dan alleen woningen ten behoeve van de huisvesting voor één huishouden. Uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt namelijk dat als uit de regels van een planologische regeling niet duidelijk blijkt wat onder 'het wonen' moet worden verstaan, aansluiting moet worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het spraakgebruik wordt toegekend. Dit is een ruimer begrip dan alleen het gebruik van de gronden voor woningen ten behoeve van de huisvesting voor één huishouden. Dit kunnen de hiervoor genoemde bijzondere woonvormen zijn, maar ook studentenhuisvesting of huisvesting van arbeidsmigranten valt hieronder.

Bovengenoemde vormen van wonen die in deze plannen wel zijn toegestaan, zijn niet overal en altijd wenselijk.

Om sturing op bepaalde woonvormen te kunnen houden is het gewenst de planologische regelingen aan te passen en de minder traditionele (bijzondere) woonvormen bij recht uit te sluiten en te beperken tot de nu bestaande gebruiksvormen.

Om ruimte te blijven bieden voor bouw- en gebruiksplannen die in overeenstemming zijn met het gemeentelijk woonbeleid en niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening kan door middel van deze instrumenten een afwijkingsgrondslag alsnog worden beoordeeld of bepaalde bijzondere woonvormen wel mogelijk zijn.

In de Woonvisie Assen Van binnenuit beter (vastgesteld april 2021) wordt de focus van vooral uitbreiden naar vooral vernieuwen van versleten plekken. Zo werkt Assen aan duurzaamheid en toekomstbestendig wonen. Er wordt hierbij ingezet op binnenstedelijk vernieuwen én volop uitbreiden.

Het gebruik van grondgebonden woningen of appartementen voor andere woonvormen dan traditionele huishoudens (begeleid wonen, arbeidsmigranten, studenten e.d.) zou , om het doel uit de woonvisie te kunnen bereiken, kunnen leiden tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat op wijkniveau en een (eenzijdig) woningaanbod met een matige kwaliteit. Op sommige plekken kan de openbare ruimte bijvoorbeeld onder druk komen te staan door een toename van geparkeerde auto's, fietsen en scooters, een toename van verkeersbewegingen, parkeeroverlast, ondermijnende criminaliteit en verwaarlozing van buitenruimte. Verschillende leefstijlen kunnen met elkaar botsen en bewoners kunnen het gevoel krijgen dat de buurt verpauperd. We zien vaak dat de bewoning in deze woonvormen 'vluchtig' kan zijn waardoor de bewoners weinig binding met de buurt hebben. Bij de soms (zeer) kleine woningen die gecreëerd worden ontbreekt vaak een berging en een buitenruimte. Het ontbreken hiervan draagt niet bij aan een goede woonkwaliteit .

De ontwikkelingen voor de huisvesting van bepaalde doelgroepen bieden echter ook kansen. Deze kunnen liggen op het gebied van het bedienen van de specifieke doelgroepen. Denk hierbij aan bijvoorbeeld senioren, die juist zoeken naar het wonen in een woongroep eventueel in combinatie met zorg.

De gemeente heeft op dit moment echter geen juridisch-planologisch instrument voorhanden om de ontwikkelingen ten aanzien van bijzondere woonvormen in gebieden waar dit op grond van de planologische regeling is toegestaan, tegen te gaan. Daarom wordt onderhavige beheersverordening opgesteld.

1.2 Planvorm

In de gemeente Assen zijn een aantal beheersverordeningen van kracht. Een drietal hiervan is relevant voor de onderhavige herziening. Het gaat hier om een zogenaamde facetbeheersverordening. Een facetbeheersverordening is een partiële herziening van meerder beheersverordeningen. Op één of meer aspecten worden diverse beheersverordeningen met een facetbeheersverordening aangepast of aangevuld, voor het overige blijven de desbetreffende beheersverordeningen (regels en verbeelding) van kracht. Dit maakt het dus mogelijk om met één beheersverordening alle beheersverordeningen aan te vullen of aan te passen waarvoor dit noodzakelijk is. Voorliggende facetbeheersverordening is daarmee een aanvullende en deels vervangende regeling over het specifieke onderwerp bijzondere woonvormen en herziet de bestaande beheersverordeningen partieel.

Tegelijkertijd wordt voor hetzelfde onderwerp ook een facetbestemmingsplan voor alle bestemmingsplannen opgesteld. Dat plan heeft hetzelfde doel, maar moet in juridische zin op een andere manier worden aangelopen Het gaat namelijk om verschillende ruimtelijke instrumenten met elk een eigen procedure.

1.3 Plangebied

Het verordeningsgebied wordt gevormd door plangebieden van de beheersverordeningen die relevant zijn voor de onderhavige facetbeheersverordening.

De begrenzing van het verordeningsgebied is aangegeven in figuur 1.

Figuur 1: Plangebied

In het verordeningsgebied zijn de volgende beheersverordeningen van kracht (de plannen zijn allemaal onherroepelijk):

naam plan		status	IMRO-IDN
Assen Noord 2014		vastgesteld (2016-09-22)	NL.IMRO.0106.02BHV20121000J-C001
Assen - Binnenstad		vastgesteld (2014-07-03)	NL.IMRO.0106.00BHV20149000-C001
Assen Oud Zuid 2012		vastgesteld (2013-10-03)	NL.IMRO.0106.00BHV20123C-C001

1.4 Leeswijzer

De toelichting bij deze facetbeheersverordening is als volgt opgebouwd:

• in hoofdstuk 2 zijn de relevante beleidsstukken samengevat en is beoordeeld in hoeverre de uitgangspunten van dit plan binnen het geldende beleid passen;
• in hoofdstuk 3 is een toelichting gegeven op de juridische regeling van het facetbeheersverordening;
• in hoofdstuk 4 is tot slot een korte beschrijving van de maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid opgenomen.

Hoofdstuk 2 Beleid

2.1 Algemeen relevant beleid

Op verschillende niveaus gelden beleidsnota's die betrekking hebben op het plangebied. Op rijks- en provinciaal niveau zijn dit onder andere de "Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte" en de "Omgevingsvisie Drenthe", die verder zijn uitgewerkt in onder andere het "Besluit algemene regels ruimtelijke ordening" . Deze beleidsnota's geven geen specifieke uitgangspunten voor het verordeningsgebied.

Verder geldt de provinciale "Verordening Ruimtelijk Omgevingsbeleid" die Provinciale Staten van Drenthe op 9 maart 2011 hebben vastgesteld. De verordening is gericht tot de gemeenten en bevat voorschriften waar ruimtelijke plannen, waaronder bestemmingsplannen, aan dienen te voldoen.

Op regionaal en gemeentelijk niveau zijn de volgende beleidsdocumenten van belang:

• Omgevingsvisie Assen;

• Regiovisie Groningen-Assen 2030;
• Structuurvisie Assen 2030;
• Visie Aantrekkelijke Binnenstad;
• Samen werken aan krachtige binnenstad - herijking binnenstadsvisie;
• Structuurvisie FlorijnAs;
• Woonvisie Assen Van binnenuit beter;
• Visie mobiliteit;
• Gemeentelijk Water en Rioleringsplan Assen 2013-2018;
• Nota Bodembeheer gemeente Assen;
• Welstands- en reclamenota Assen;
• Beleidsvisie externe veiligheid;
• Archeologische beleidsadvieskaart en beleidsregels.

Omdat deze beheersverordening een specifiek onderwerp regelt, is het meeste beleid niet relevant. Alleen de beleidsstukken die gerelateerd zijn aan woningsplitsing en woningomzetting op regionaal/gemeentelijke niveau vormen het kader.

Samenvattend vormen de volgende onderdelen de uitgangspunten van beleid. Zoals eerder aangegeven wordt in de Woonvisie Assen Van binnenuit beter de focus gelegd op inbreiding.

In Assen woont een grote diversiteit aan huishoudens en is geen villa- of senioren-gemeente, maar een plek waar jong en oud, arm en rijk kunnen wonen en werken. Assen moet een stad voor iedereen zijn en een aantrekkelijke stad om te wonen. Er wordt daarom ingezet op een gevarieerd woningaanbod zodat mensen die een volgende stap in de wooncarrière willen zetten dat binnen Assen kunnen doen; doorstroming is van belang. Het aanbod aan woningen moet tegemoet komen aan de lokale en regionale marktvraag. De inzet is een evenwichtige groei van alle bevolkingsgroepen als het gaat om leeftijd, opleiding, inkomen, gezinssamenstelling en zorgbehoefte. De toename van het aantal eenpersoonshuishoudens brengt bijvoorbeeld specifieke woonvragen met zich mee. De huidige bewoners moeten prettig blijven wonen en de bestaande woningen moeten aantrekkelijk blijven voor bestaande en toekomstige inwoners. Oudere wijken hebben daarbij extra aandacht nodig.

De kwaliteit van de woonomgeving draagt bij aan het woongenot. De leefomgeving moet daarom schoon, leefbaar en veilig zijn. Een goed ingerichte en verzorgde openbare ruimte vergroot in algemene zin de aantrekkelijkheid van de stad.

In de regeling is rekening gehouden met de doelstellingen uit de beleidsstukken. Dit betekent dat niet gekozen is voor alleen een verbod op bijzondere woonvormen, maar om onder voorwaarden bijzondere woonvormen mogelijk te maken. We zien immers ook een behoefte aan woonvormen voor bepaalde doelgroepen, zoals arbeidsmigranten of studenten. Op deze manier kan bij elke aanvraag bekeken worden of door het toestaan van ander vormen van wonen dan wonen bedoeld voor reguliere huishoudens de ruimtelijke kwaliteit of de leefbaarheid van de buurt wordt aangetast of niet. Met deze beheersverordening wordt een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad beoogd dat voorkomt dat een toename van de (bevolkings)dichtheid leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat. De gemeente wil borgen dat de diversiteit en de ruimtelijke kwaliteit in wijken behouden blijft en dat de dichtheid van bewoning niet te groot wordt. Hiervoor zijn criteria opgenomen waaraan een verzoek zal worden getoetst. Bij een concreet verzoek om in een woning bijzondere woonvormen toe te staan, moet sprake zijn van een goed woon- en leefklimaat in en rond de woning. Hierbij moet gedacht worden aan mogelijke overlast van geparkeerde auto's, verkeer, geluid, privacy (ook van derden), het stallen van fietsen in het openbaar gebied of het stallen van afvalcontainers.

Door het toestaan van meerdere huishoudens in één woning of andere vormen van wonen kan de druk op de omgeving vergroot worden. In de uiteindelijke afweging is de omvang dan ook van belang. Tevens dient een verzoek te voldoen aan de woningbouwprogrammering en de woonbehoefte.

2.2 Toetsingskader vestingingsbeleid zorginitiatieven

Naast het algemene relevante beleid, zijn aan het toestaan van zorginitiatieven voorwaarden gesteld die worden vastgelegd in de beleidsnota 'Toetsingskader vestigingsbeleid zorginitiatieven', vastgesteld door het college op 15 november 2023. Het doel van het toetsingskader is om zorg te dragen dat nieuwe zorginitiatieven voldoen aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente en passen binnen de ondersteuningsbehoefte op lange termijn. Deze voorwaarden zijn grotendeels weliswaar niet ruimtelijk relevant, maar zullen bij de toetsing voor het toestaan van een bijzondere woonvorm met een zorgcomponent wel worden meegenomen bij de beoordeling.

Het kader bestaat uit vier onderdelen, met aflopend abstractieniveau:

• A. Regio (spreiding)

Het zorginitiatief moet aantonen waarom de vestiging van het initiatief niet wenselijk en haalbaar is in andere (binnen Jeugd-, Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang, of Veiligheids-) regio’s, en/of dat er landelijk- of regio-overstijgend geen afspraken

gemaakt zijn over de vestiging van het initiatief. Het beleid bevat hiervoor een aantal voorwaarden.

• B. Gemeente (draagkracht)

Dit onderdeel toetst aan de hand van een aantal voorwaarden hoe het zorginitiatief zich tot de draagkracht van Assen verhoudt. Per zorginitiatief wordt getoetst op de (samenstelling van) doelgroep, schaalgrootte en beoogde locatie(s) van het zorginitiatief.

• C. Wijk (draagvlak)

Wanneer is aangetoond dat vestiging van het zorginitiatief de draagkracht van Assen

niet overstijgt, wordt aan de hand van een aantal voorwaarden beoordeeld of er draagvlak in de beoogde wijk van vestiging is en of het nodig is om dit draagvlak in de wijk te creëren.

• D. Zorginitiatief (kwaliteit en specifieke eisen)

Verder bevat het beleid nog enkele specifieke voorwaarden aan de kwaliteit van zorg, beleid, inrichting of financiële voorwaarden waar het zorginitiatief moet voldoen, voordat zij zich mag vestigingen.

Hoofdstuk 3 Juridische toelichting

Deze beheersverordening bevat de volgende artikelen:

Artikel 1 Begrippen

Dit artikel bestaat uit de inhoudelijke begripsbepalingen die van belang zijn voor de toepassing van dit facetbeheersverordening. In concreto wordt alleen het begrip bijzondere woonvorm toegevoegd, omdat dit begrip in een aantal beheersverordeningen ontbreekt.

De overige relevante begrippen, zoals woning en huishouden zijn al opgenomen in het 'Facetbestemmingsplan woningsplitsing en woningomzetting' dan wel de 'Facetbeheersverordening Assen - woningsplitsing en woningomzetting 2020' die tevens gelden in het plangebied.

Artikel 2 Van toepassing verklaring

Dit artikel geeft aan op welke verordeningsgebieden en welke artikelen de planregeling betrekking heeft. Deze beheersverordening heeft een zelfstandige werking, waarbij de regels worden aangevuld of vervangen door de regels uit de geldende beheersverordeningen voor zover dit betrekking heeft op de mogelijkheden voor het gebruik van de gronden en bouwwerken voor het wonen.

Artikelen 3, 6 en 7: Gebruiks- en bouwregels bijzondere woonvormen

In deze artikelen is het verbod op bijzondere woonvormen opgenomen c.q. uitgesloten. Tevens is daarbij opgenomen dat onder voorwaarden met een omgevingsvergunning mag worden afgeweken van deze verbodsbepalingen. Dit geldt zowel voor bouwen als gebruik.

Deze voorwaarden zijn opgenomen omdat een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen het gebruik van een pand voor bijvoorbeeld kamerverhuur en bewoning van een pand door één huishouden. Hierbij zijn in relatie tot het woon- en leefklimaat onder meer (geluid) overlast van belang. Overmatige concentratie van kamerverhuurpanden kan ook gevolgen hebben voor het woon- en leefklimaat.

Bij een aanvraag worden de volgende aspecten in acht genomen:

Straat- en bebouwingsbeeld:

Het instandhouden c.q. tot-stand-brengen van een, in stedenbouwkundig opzicht, samenhangend bebouwingsbeeld, waarbij gestreefd wordt naar:

• een goede verhouding tussen bouwmassa en open ruimte;
• een goede bouwhoogte-/breedte-verhouding tussen de bebouwing onderling;
• een samenhang in bouwvorm/architectonisch beeld tussen bebouwing die ruimtelijk op elkaar georiënteerd is.

Verkeersveiligheid:

Een verkeersveilige situatie, door het garanderen van vrije uitzichthoeken bij kruisingen van wegen en bij uitritten.

Sociale veiligheid:

Een ruimtelijke situatie die sociaal controleerbaar, overzichtelijk en herkenbaar is.

Cultuurhistorische waarden:

Bij omzetting moet rekening worden gehouden met het instandhouden en het beschermen van de cultuurhistorische waarden van de bebouwing en de omgeving.

Gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden:

Er dient rekening te worden gehouden met de gebruiksmogelijkheden binnen andere bestemmingen, in die zin dat deze niet onevenredig negatief kunnen worden beïnvloed.

Woon- en leefklimaat: 

Bij een goed woon- en leefklimaat wordt gestreefd naar:

• een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad;
• een aanbod aan woningen die tegemoet komt aan de lokale en regionale marktvraag;
• een leefomgeving die schoon, leefbaar en veilig is;
• voldoende parkeervoorzieningen en verkeersveilige straten;
• het voorkomen van verrommeling in de openbare ruimte door het stallen van fietsen of het stallen van afvalcontainers;
• een milieukundig veilig en gezonde leefomgeving.

Beleidsnota 'Toetsingskader vestigingsbeleid zorginitiatieven':

Zoals in paragraaf 2.2 al is aangegeven wordt bij de toetsing voor het toestaan van een bijzondere woonvorm met een zorgcomponent meegenomen bij de beoordeling. Ten behoeve hiervan is in een koppeling gelegd met dat beleid (artikel 5 lid 5.2 sub c en artikel 6 lid 6.1 sub c).

In artikel 6.1 is de anti-dubbeltelregeling opgenomen. Deze standaardbepaling is bedoeld om te voorkomen dat van ruimte die in een beheersverordening voor de realisering van een bepaald gebruik of functie mogelijk is gemaakt, na realisering daarvan, ten gevolge van feitelijke functie- of gebruiksverandering van het gerealiseerde, opnieuw zou kunnen worden gebruik gemaakt.

Verder is er een (verplichte) standaardbepaling voor het overgangsrecht opgenomen (artikel 7.2.1).

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

4.1 Omgevingsaspecten

Dit bestemmingsplan bestaat uit enkele aanvullingen en aanpassingen van de bestaande regels die geen toetsing aan de diverse omgevingsaspecten zoals water, milieu en natuur vragen.

4.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent geen voorbereidingsprocedure voor de beheersverordening.

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent geen voorbereidingsprocedure voor de beheersverordening. Gelet op het statische karakter van het plan, is het plan zonder inspraak of voorbereidingsprocedure direct door de gemeenteraad vastgesteld op 21 december 2023.

Tegen het vaststellingsbesluit van een beheersverordening kan geen bezwaar of beroep worden aangetekend. De beheersverordening wordt conform artikel 139 Gemeentewet bekend gemaakt.

Het concept van het 'Toetsingskader vestigingsbeleid zorginitiatieven', dat naast de afweging voor een goede ruimtelijke ordening als toetsingskader dient voor het toelaten van bijzondere woonvormen is gedeeld met een groot aantal zorgpartijen die werkzaam zijn in Assen. Dit heeft nog geleid tot een aantal aanpassingen in dat toetsingskader. Het toetsingskader is op 14 november 2023 door het college vastgesteld.

4.3 Grondexploitatie en economische uitvoerbaarheid

Het is niet mogelijk een exploitatieplan te koppelen aan een beheersverordening. Een en ander heeft zijn oorsprong in het feit dat met een beheersverordening geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt die niet reeds via een ander ruimtelijk plan (bestemmingsplan, projectafwijkingsbesluit, afwijking) zijn vastgelegd.