Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035

Hoofdstuk 9 Beheer van leidingstroken

Onder het beheer van een leidingstrook wordt de instandhouding verstaan van de leidingstrook als vrij te houden ruimte voor nieuwe leidingen voor gevaarlijke stoffen van nationaal belang. Tot de omvang van het beheer behoren:

• 1. interne inrichting van de fysieke strook,
• 2. externe werking (bewaking, ruimtelijke ontwikkelingen, externe-veiligheidszonering),
• 3. beheer van kunstwerken, zoals leidingtunnels, leidingviaducten en andere infrastructurele voorzieningen,
• 4. gezamenlijke beheersaspecten (bijvoorbeeld kathodische bescherming en controle op illegale graafactiviteiten).

Het beheer van een leidingstrook kan veranderen voor verschillende levensfasen van de leidingstrook:

• 1. Een nog lege leidingstrook,
• 2. Een leidingstrook met één of meerdere bestaande buisleidingen,
• 3. Een leidingstrook met een meerdere buisleidingen, zowel die er lagen voor de strook werd vastgesteld, als die er later bij kwamen.

Daar waar meerdere partijen, zoals buisleidingexploitanten, samenwerken, is sprake van gezamenlijk beheer. Gezamenlijk beheer van een leidingstrook laat de verplichtingen en verantwoordelijkheden van de individuele leidingexploitanten als gesteld in het Besluit externe veiligheid buisleidingen onverlet.

9.1 Ideale situatie

De onderlinge afstand tussen leidingen in een leidingstrook bedraagt in de ideale situatie minimaal 5 tot 7 meter, afhankelijk van de karakteristiek van de leiding (druk, diameter, aard van de stof). Voor vloeistofleidingen en lagere druk kan een kleinere afstand gelden dan voor grote aardgastransportleidingen onder hoge druk. De leidingen in een leidingstrook worden constructietechnisch even robuust ontworpen en uitgevoerd als leidingen die buiten de stroken worden aangelegd. De eisen hiervoor zijn opgenomen in de NEN 3650-serie.

Bij een voldoende onderlinge afstand hebben buisleidingen geen invloed op elkaar als er sprake is van het falen van één van de leidingen. Van een domino-effect spreekt men als het falen van de ene leiding een andere leiding doet falen door bijvoorbeeld de korte onderlinge afstand. De faalkans van de afzonderlijke leidingen neemt daardoor toe, waardoor het plaatsgebonden risico per leiding toeneemt. Dit leidt tot verhoogde risico's in een gebied met een redelijk dichte bewoning.

Bij een voldoende onderlinge afstand van 5 tot 7 meter is het domino-effect verwaarloosbaar. In die situatie zijn er dan ook geen maatregelen nodig om dit effect te mitigeren.

9.2 Smallere strook

In een aantal situaties is onvoldoende ruimte beschikbaar voor een dergelijke 70 meter brede strook en zal de strook noodgedwongen smaller moeten zijn, terwijl er wel uiteindelijk hetzelfde aantal leidingen in gelegd moet kunnen worden om de hoofdstructuur te kunnen faciliteren.

Dat heeft tot gevolg dat in smallere stroken de onderlinge afstand tussen de leidingen kleiner kan moeten worden dan 5 meter. De leidingen komen dan dichter bij elkaar te liggen. Daardoor neemt de onderlinge afhankelijkheid tussen de leidingen toe (domino-effect) en wordt het risico van de leidingen voor de omgeving groter. Dit kan tot gevolg hebben dat de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico buiten de leidingstrook zou komen te liggen. Een verhoging van het plaatsgebonden risico kan beperkt worden door hier alvast rekening mee te houden bij het ontwerp van een nieuwe leiding (zwaardere leiding aanleggen met grotere wanddikte) enerzijds of door het toepassen van een stringenter gezamenlijk beheer van de leidingen in de strook anderzijds of beide (bijvoorbeeld daar waar de onderlinge afstand zeer klein is).

9.3 Optimalisatie van de vulling van de strook

Om er voor te zorgen dat voldoende leidingen in een strook gelegd kunnen worden, is het van belang om de strook optimaal op te vullen, zeker in de smalle stukken. Op die manier blijft ook in de smalle stroken ruimte over voor nieuwe leidingen en blijft een doorgaande verbinding gewaarborgd. Afspraken over optimalisatie van de vulling van leidingstroken kunnen via afspraken binnen de sector in het kader van de actualisatie van de NEN 3650 inclusief NTA 8000/2009 (Nederlands Technische Afspraak) verder worden uitgewerkt.

9.4 Uitgangspunten voor strokenbeleid

Uitgangspunt van het Rijk is dat als er stroken worden aangewezen en schaarse ruimte wordt vrijgehouden, de doorwerking en instandhouding daarvan ook geborgd moeten zijn.

Het kan immers niet zo zijn dat een strook wordt aangewezen die dan vervolgens door allerlei activiteiten en bestemmingen onbruikbaar wordt voor de aanleg van leidingen. In hoofdstuk 10 wordt ingegaan op de wijze van vrijwaring van ruimte via het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

Verder is er ook een externe-veiligheidsbelang. Buiten de leidingstroken is geen sprake van een veiligheidszone en een toetsingszone zoals het Structuurschema Buisleidingen van 1985 nog wel kende. Voor het plaatsgebonden risico stelt het Besluit externe veiligheid buisleidingen normen. Dit neemt niet weg dat ook inachtneming van deze normen nu wel tot aan de leidingstrook gebouwd kan worden waardoor er hoge niveaus van het groepsrisico kunnen ontstaan. Het is aan het bevoegd gezag voor de ruimtelijke ordening om op grond van het Besluit externe veiligheid buisleidingen hiervoor verantwoording af te leggen.

9.5 Doelen van het beheer van de strook in relatie tot het ontwerp / aanleg van individuele buisleidingen

Het is van belang de aard en omvang van het "Beheer" nader te omschrijven, omdat het strokenbeheer aanvullend is aan het beheer van de buisleidingen van individuele exploitanten. Onder strokenbeheer verstaan we in deze visie activiteiten met betrekking tot:

• de interne ordening van de strook (optimalisatie, aanwijzing voor uniforme aanleg/wijzigingen);
• het beheer en onderhoud van gezamenlijke voorzieningen (zoals kunstwerken, kathodische bescherming, gezamenlijke mitigerende maatregelen);
• de bewaking van de externe ruimtelijke ontwikkelingen rondom de strook;
• het borgen van de externe veiligheid van de strook (plaatsgebonden risico (PR) en groepsrisico (GR)). Hierbij moet worden aangetekend dat wat betreft GR ook de gemeenten verantwoordelijkheid dragen met betrekking tot de bebouwing;
• behartiging van gezamenlijke belangen en coördinatie bij activiteiten welke het individueel belang van een leidingexploitant overstijgen.

Domino effecten moeten niet zodanig kunnen zijn dat het falen van een buisleiding leidt tot falen van meerdere naastliggende buisleidingen. Dit betekent voor de (nieuwe) buisleidingen vooral een passend functioneel ontwerp.

Uit dit voorbeeld blijkt dat er een mogelijk spanningsveld is tussen strookbeheer enerzijds en ontwerp van individuele buisleiding anderzijds. Ruimtelijke ontwikkelingen, externe veiligheid, ontwerp (individuele leiding) en beheer (strook) hebben een onderlinge samenhang die kan worden geschematiseerd zoals aangegeven in figuur 9.1.

9.6 Gezamenlijk beheer van de strook

Het (gezamenlijk) beheer van een leidingstrook kan verschillende vormen aannemen. Dit hangt af van de mate waarin de strook is opgevuld, de onderlinge afstand tussen leidingen en de ruimtelijke druk van buiten de strook. Als buisleidingen geen invloed hebben op elkaar (geen domino-effect te verwachten) en er geen dreiging is van nieuwe bebouwing, zoals bijvoorbeeld in het buitengebied, is de noodzaak tot gezamenlijk beheer in principe beperkt, maar kan desondanks in sommige gevallen wellicht wenselijk zijn. Het standaardbeheer (conform de vereisten in de Bevb) richt zich vooral op de individuele leidingen en voorts vooral op toekomstig gebruik. In gevallen waar sprake is van versmalde stroken, veel dicht op elkaar liggende leidingen en daarmee kans op domino-effecten en een grote ruimtelijke druk, is een zware beheersvorm juist passend. Tussen deze twee uitersten in wordt nog een derde, gemiddeld beheersregime onderscheiden.

Bij iedere vorm van beheer passen maatschappelijk kostenefficiënte maatregelen. Deze maatregelen zullen er over het algemeen op gericht zijn de kans op het falen van een leiding te verkleinen. Daarmee worden ook de risico's voor de omgeving verlaagd. Per niveau van beheer kunnen factoren worden toegekend waarmee het risico van de leidingen in de strook gereduceerd wordt. Hier worden twee soorten situaties toegelicht.

• Situaties waarin zowel nieuwe als reeds aanwezige transportleidingen dichter bij elkaar in de strook moeten liggen dan de gewenste 5 meter, of in situaties waar veel bebouwing is direct naast de strook, vergen een niveau van beheer dat lokaal meer strikte maatregelen veronderstelt dan in een situatie waarin leidingen op voldoende afstand van elkaar liggen en er ook geen bebouwing in de omgeving is. Door het toepassen van dergelijke strikte maatregelen wordt de veiligheid aanzienlijk verhoogd en kan het risico van de leidingen in de strook verlaagd worden. Het RIVM heeft voor maatregelen die de schade aan buisleidingen door graafwerkzaamheden in beeld gebracht en per maatregel een risicoreductie factor vastgesteld51. Naar de risicoreducerende factoren van andere soorten maatregelen, bijvoorbeeld corrosiebestrijding, vindt nog onderzoek plaats dat naar verwachting eind 2012, begin 2013 tot resultaat leidt.

• Als er nog minder ruimte is dan in de hiervoor genoemde situatie en leidingen nog dichter bij elkaar moeten worden gelegd, bijvoorbeeld tot minder dan twee meter, of als er sprake is van nog dichtere bebouwing direct naast de strook, gaat het om verdergaande maatregelen. Veelal zullen bij dergelijk smalle stroken kunstwerken zoals tunnels of leidingbakken noodzakelijk zijn, waardoor de eigendom reeds verzekerd is en er geen gebruiksmogelijkheden zijn voor andere doeleinden. Met name de effecten van deze zwaarste categorie kunnen in een beperkt aantal gevallen grote consequenties hebben. Tegelijk leiden dergelijk maatregelen tot aanzienlijke reducties van het risico in de orde van grootte van een factor 100 (op grond van de door het RIVM onderzochte maatregelen).

Het gaat echter om uitzonderlijke situaties. Er wordt diep ingegrepen in de (mede) gebruiksmogelijkheden. Met name de eigendomsverhoudingen kunnen onder druk komen te staan en zelfs onteigening van de grond kan in beeld komen. Voordat een strook in de zwaarste categorie kan worden ingedeeld, moet helder zijn dat de getroffen beheersvorm, zoals bij het aanbrengen van damwanden, voldoende compensatie kan bieden en dat de organisatievorm toereikend is.

9.7 Organisatie van het beheer

Daar waar meerdere buisleidingexploitanten samenwerken in één strook, is er coördinatie noodzakelijk teneinde de veiligheid en ordening van de leidingen in de strook te waarborgen.

Er zijn een aantal mogelijkheden voor de organisatie van het beheer van leidingstroken. De exploitatierisico's blijven in alle situaties liggen bij de exploitant zelf. Deze varianten worden hierna kort samengevat en in bijlage 2 uitgebreider toegelicht.

• A. Beheer door individuele exploitanten

Bij deze vorm van beheer voert iedere exploitant een goed beheer over zijn eigen leiding(en) conform het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) en de eigen normen van de sector, maar er is nauwelijks tot geen gezamenlijk beheer. In smallere stroken zal regelgeving over onderlinge afstanden en minimaal aantal leidingen de prikkel moeten vormen om nieuwe leidingen zwaarder (onder andere grotere wanddikte, dieper leggen) aan te leggen en daarmee de grotere risicocontour in smallere stroken door het verhoogde domino-effect te reduceren.

• B. Beheer door gezamenlijke leidingexploitanten

Bij deze vorm van beheer worden tussen individuele exploitanten onderlinge afspraken gemaakt over het beheer van de leidingstrook. Gezamenlijk worden besluiten genomen over te nemen beheersmaatregelen.

Deze vorm van beheer sluit aan bij het uitgangspunt van zelfsturing en het zelfzorgprincipe waar de leidingenbranche door gekenmerkt wordt en kan bij een beperkt aantal leidingen kostenefficiënt zijn. Door onderlinge afspraken te maken en contracten op te stellen over gezamenlijke voorzieningen en gezamenlijke activiteiten kan dit kostenbesparend werken voor de individuele leidingexploitant.

• C. Beheer door een aangewezen, onafhankelijke, gezamenlijke beheersorganisatie

Bij deze vorm van beheer wordt een onafhankelijke beheersorganisatie aangewezen. Deze beheersorganisatie voert namens de exploitanten het beheer van de strook uit. Dit is vergelijkbaar met de wijze waarop de Leidingenstraat Nederland (LSNed) functioneert. Bij de Leidingenstraat Nederland is dit zo geregeld dat entreegelden worden betaald, waaruit gezamenlijk beheer en nieuwe investeringen voor bijvoorbeeld leidingtunnels kunnen worden (voor)gefinancierd. Het verschil is dat de grond van de leidingstrook niet per definitie in eigendom is van de beheersorganisatie. Dit is wel het geval bij de Leidingenstraat Nederland.

• D. Beheer uitgevoerd door (rijks)overheden

Bij deze vorm van beheer voert een overheid het beheer uit van één of meerdere leidingstroken. Zij stelt vast welke beheersmaatregelen genomen dienen te worden en legt deze op (eventueel via wet- en regelgeving) aan exploitanten die leidingen in de strook leggen.

9.8 Uitwerking beheerrol bij buisleidingenstroken

De Minister van IenM is verantwoordelijk voor het beleid met betrekking tot buisleidingentransport; uitvoerende taken om deze verantwoordelijkheid in te vullen worden belegd bij Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie.

Rijkswaterstaat heeft daarom het initiatief genomen voor overleg met de Vereniging van Leidingeigenaren in Nederland (Velin) over een gezamenlijke verkenning naar de mogelijkheden en onmogelijkheden van collectief beheer van buisleidingstroken. Uitgangspunt daarbij was dat Rijkswaterstaat als publieke organisatie geen ambities kan hebben voor het beheer van buisleidingenstroken. In beginsel worden leidingexploitanten als private partijen (al of niet gezamenlijk) in staat geacht om beheer van leidingstroken te organiseren. Uitzonderingspositie geldt voor die situatie waarin er nog geen leidingeigenaar aanwezig is in een strook.

Op het gebied van de ruimtelijk ordening ligt er wel een publieke rol, wanneer in een gereserveerde leidingstrook nog geen buisleiding(eigenaar) aanwezig is. Vanwege het nationaal belang van het hoofdbuisleidingennet moet gezorgd worden dat de gereserveerde ruimte voor buisleidingen niet onverhoopt door een andere ruimtelijke ontwikkeling wordt verstoord. Rijkswaterstaat zal het signaleren van ruimtelijke plannen die de ruimtereservering voor buisleidingen verstoren daar waar nog geen leidingen in stroken liggen, meenemen bij het signaleren van ruimtelijke initiatieven van derden die invloed hebben op het functioneren van hoofdwegen, hoofdvaarwegen en hoofdwatersysteem. Wanneer eenmaal de eerste leiding in een strook gelegd is, is de private sector aanwezig en kan ze zelf de ruimtelijke ontwikkelingen rond haar buisleiding bewaken.

Rijkswaterstaat en de sector gaan gezamenlijk na, aan de hand van door het Rijk op te stellen uitgangspunten, welke procedurele en inhoudelijke spelregels gemaakt moeten worden over de invulling van de strook met nieuwe leidingen en over de aanpak van het operationele beheer door de private partijen (zoals het overnemen van controles voor elkaar en het elkaar informeren bij onderhoud en graafwerkzaamheden. Deze spelregels hebben ook betrekking op de manier waarop gedeelde infrastructurele voorzieningen een bijdrage kunnen leveren aan zo efficiënt mogelijk ruimtegebruik rondom buisleidingstroken.

• 51. Achtergronden bij vervanging van de zoneringafstanden hoge druk aardgastransportleidingen van de N.V. Nederlandse Gasunie, RIVM, 2008, rapport 620121001