Paraplubestemmingsplan Wonen Westland

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Gemeente Westland wil meer regie krijgen op mogelijke woonvormen met een ruimtelijke uitstraling die niet altijd passend is in de omgeving. Het gaat dan om kamerbewoning, woningsplitsing en zogenaamde 'recreatieve verhuur' van woningen. Het is ongewenst dat reguliere woningen worden opgekocht en gebruikt voor kamerbewoning, woningsplitsing of recreatieve verhuur. Hier gaat een prijsopdrijvend effect van uit, waardoor woningen minder gemakkelijk bereikbaar worden voor bijvoorbeeld starters. Het kan ook leiden tot negatieve gevolgen voor het karakter en de leefbaarheid van een straat of buurt, waarbij gedacht kan worden aan hogere parkeerdruk van auto's en fietsen, druk op voorzieningen, op de openbare ruimte of (geluid)hinder.

Dit paraplubestemmingsplan geeft een regeling voor die bestemmingsplannen van Westland waarvoor het bovenstaande nog niet afdoende geregeld is.

1.2 Ligging plangebied

Plangebied bestemmingsplan wonen Westland

Dit paraplubestemmingsplan geldt voor het hele grondgebied van Westland, behalve dat van de bestemmingsplannen Glastuinbouwgebied Westland, Glastuinbouwgebied Boomawatering, bestemmingsplan Poelzone en bestemmingsplan Groene Schakel. Het plan is van toepassing binnen de rode gebieden.

1.3 Geldend bestemmingsplan

Voorliggend bestemmingsplan is een paraplubestemmingsplan. Het gaat hierbij om een bijzondere variant op een gewoon bestemmingsplan. Een bestemmingsplan herziet of vervangt het voorheen geldende bestemmingsplan en voorziet dan in een volledig planologisch juridisch kader door middel van een verbeelding met bestemmingen en bijbehorende regels.

Dit paraplubestemmingsplan heeft echter een ander doel en een andere werking. Het plan hangt als het ware als een paraplu over alle bestemmingsplannen binnen het plangebied heen en geeft een regeling voor het wonen en de (on)mogelijkheden van kamerverhuur, woningsplitsing en recreatieve verhuur.

1.4 Leeswijzer

Het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Wonen Westland" bestaat uit een toelichting en planregels. De toelichting is als volgt opgebouwd. In Hoofdstuk 2 komen achtergrond en beleid aan de orde. In Hoofdstuk 3 worden onderzoeken behandeld. In Hoofdstuk 4 wordt dieper ingegaan op de planvorm en de achtergrond bij de regels die zijn opgenomen voor de verschillende bestemmingen. Tot slot wordt in Hoofdstuk 5 ingegaan op de economische en de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 2 Gebiedsvisie

2.1 Beleidskader

In dit hoofdstuk is het relevante beleid samengevat.

2.1.1 Gemeentelijk beleid

Kamerbewoning en woningsplitsing worden gereguleerd door de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening Westland 2019, maar dit instrument heeft niet de mogelijkheid om een integrale afweging te maken van alle ruimtelijke belangen, daarvoor is een bestemmingsplan beter geëigend. Zie hierover de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in zijn uitspraak van 10 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7648).

In de bestemmingsplannen van Westland is het uitgangspunt altijd geweest dat een woning binnen de bestemming woondoeleinden wordt bewoond door één huishouden, en dus niet kamergewijs. Dit mag blijken uit de immer gebruikte definitie voor het begrip "woning": een complex van ruimten, dat blijkens de indeling en inrichting bestemd is voor de huisvesting van een huishouden. Deze definitie is opgenomen in o.a. de bestemmingsplannen Centrum Naaldwijk, Kern Honselersdijk, Kern Maasdijk, Kern Monster, Centrum 's-Gravenzande, Kern Wateringen en meer.

De bestemmingsplannen voorzien bij de bestemming "wonen" ook vaak in aanduidingen als 'bed & breakfast', 'kamerverhuur', 'specifieke woonvormen als groepsvormen, seniorenhuisvesting, gezinsvervangende woningen of daarmee gelijk te stellen woonvormen' of 'zorgwoning', waaruit mag blijken dat het uitgangspunt voor de bestemming "wonen" is dat het om een (gezins)huishouding gaat en niet om voornoemde bijzondere woonvormen.

De bestemming "wonen" zoals aangegeven op de plankaarten en in de voorschriften heeft echter geen directe koppeling met het begrip "woning", anders dan dat de gedachte is dat binnen een bestemming wonen woningen gebouwd zijn of worden. De ABRvS heeft geoordeeld dat het ontbreken van een directe relatie tussen de bestemming "wonen" en de begripsbepaling van "woning" ertoe leidt dat de omschrijving van het begrip "woning" niet van betekenis is voor de bestemming "wonen". De ABRvS sluit daarom aan bij wat in het algemeen spraakgebruik wordt verstaan onder "wonen" en schaart daar diverse uiteenlopende vormen van huisvesting onder, waaronder ook het verhuren van kamers (ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7013; en ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1882).

Met deze uitleg van de bestemmingsplannen is dus een veelheid aan woonvormen toegestaan. Slechts de Huisvestingsverordening geeft dan nog een slot op de deur om kamerverhuur bij vier personen of meer zonder vergunning niet toe te staan.

Kamerverhuur
Gemeente Westland wil het opkopen van zelfstandige woonruimte t.b.v. kamerverhuur tegengaan of tenminste reguleren. Er kan een ongewenst prijsopdrijvend effect op de woningprijzen vanuit gaan, de parkeerdruk kan negatief beïnvloed worden of er kan sprake zijn van ongewenste (geluid)hinder. Individuele personen, welke in een pand gevestigd zijn op basis van kamerbewoning, kunnen een impact hebben op het woonklimaat en de leefbaarheid die niet langer vergelijkbaar is met een gezinssituatie.

Om te voorkomen dat zich ongewenste ontwikkelingen voordoen t.a.v. kamer- of andere onzelfstandige bewoning, wordt met dit paraplubestemmingsplan weer aansluiting gezocht bij het oorspronkelijke uitgangspunt van de bestemmingsplannen, namelijk dat een woning bewoond wordt door één (gezins)huishouden.

Een "duurzaam huishouden" is in de Huisvestingsverordening als volgt gedefinieerd: een vaste groep van personen tussen wie een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van bepaalde woonruimte te boven gaat en die de bedoeling heeft om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Er dient ook sprake te zijn van een samenlevingswens tussen de personen die niet overwegend wordt bepaald door de beslissing om de betrokken woonruimte te delen. Dit bestemmingsplan voegt daar nog aan toe: Er is sprake van een economisch-consumptieve eenheid en bloedverwantschap, huwelijksbinding of een daaraan in intensiteit en continuïteit gelijk te stellen mate van binding tussen de bewoners.

Onder een huishouden vallen twee volwassenen met kinderen, maar ook een eenoudergezin, een samenwonend paar of een een-persoons-huishouden.

Met een definitie van "wonen" wordt de relatie gelegd met "woning" en daarmee met de bewoning door één "huishouden". Verder wordt "kamerverhuur" gedefinieerd en opgenomen bij de specifieke gebruiksverboden.

(Bedrijfs)woningen op bedrijventerreinen

Hetgeen hiervoor gesteld is komt ook te gelden voor de enkele burgerwoning die op of nabij bedrijventerreinen gelegen zijn. In diverse bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen zijn ook bedrijfswoningen mogelijk gemaakt. Omdat daarvoor geldt dat zij bewoond moeten worden door (het huishouden van) de ondernemer of door bij dat bedrijf werkzaam personeel, dus personen wiens huisvesting daar noodzakelijk is gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, kan daar tegen andere bewoning opgetreden worden.

Woningsplitsing

In geval van kamerhuur is er geen sprake van een eigen toegang en worden voorzieningen als keuken, douche en/of toilet gedeeld. Bij woningsplitsing wordt een woning in twee of meer zelfstandige woonruimten verdeeld. Er is dan dus wel sprake van een eigen toegangsdeur (rechtstreeks op de weg of op een gemeenschappelijk toegangsportaal dat uitkomt op de openbare weg), evt. een eigen huisnummer en eigen voorzieningen als keuken, douche en/of toilet. Ook woningsplitsing kan tot ongewenste gevolgen leiden voor de woningvoorraad of de leefomgeving. Woningsplitsing wordt nu ook geregeld in de Huisvestingsverordening, het is namelijk verboden zonder vergunning te verbouwen naar twee of meer zelfstandige woonruimten. Als voldaan wordt aan de volkshuisvestelijke toets (woning heeft een hogere WOZ-waarde dan € 400.000,-) en de leefbaarheidstoets, zal een gesplitste woning een oppervlakte van tenminste 40 m2 moeten hebben.

Veel bestemmingsvlakken "wonen" omvatten meerdere woningen. Deze woningen mogen (met dit bestemmingsplan) bewoond worden door één huishouden. Een aanvraag om woningsplitsing zou kunnen zien op de huisvesting van één huishouden in meerdere te creëren wooneenheden, waarmee de aanvraag in overeenstemming zou zijn met het bestemmingsplan. Echter, het effect op de omgeving kan hetzelfde zijn als in het geval van kamerverhuur, want de kans op gezinsbewoning wordt kleiner. Kleinere wooneenheden (zeker voor verhuur) worden vaker bewoond door tijdelijke bewoners en jongere bewoners, waarmee de kans op (geluid)hinder groter wordt. Daarbij wordt de parkeerbalans (verder) verstoord doordat er meer fietsen en auto's komen. Het is wenselijk om ook woningsplitsing onder de reikwijdte van dit bestemmingsplan te brengen.

Ook wat betreft woningsplitsing heeft de ABRvS overwogen dat bij onbeperkt toestaan hiervan binnen de bestemming wonen niet voldaan wordt aan een goede ruimtelijke ordening indien alleen zou worden vertrouwd op de Huisvestingsverordening voor regulering hiervan. De Afdeling overwoog: "Bij toepassing van de Huisvestingsverordening is immers niet verzekerd dat alle ruimtelijke relevante belangen een rol kunnen spelen" (ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:405).

Woningsplitsing is niet alleen verboden binnen de bestemming "Wonen", maar ook wanneer bv. een bestemming "gemengd" of "centrumdoeleinden" het wonen planologisch mogelijk maakt, mogen deze ruimten niet gesplitst worden t.b.v. meerdere woningen.

Afwijken van het bestemmingsplan

Kamerbewoning en woningsplitsing

Met een verbod om een woning anders te bewonen dan als één huishouden, zijn kamerverhuur en andere woonvormen niet mogelijk. Uiteraard staat het een initiatiefnemer vrij om een verzoek te doen om voor een concreet geval van het bestemmingsplan af te mogen wijken. Het volledig "op slot" zetten van de mogelijkheid om een pand kamergewijs of gesplitst te mogen bewonen is echter te rigide en doet geen recht aan de behoefte die er ook naar dit soort huisvesting onder bijvoorbeeld jongeren of starters kan bestaan.

Vooral in de dorpskernen, boven winkels en horeca gelegenheden, bestaat vanuit de gezinshuisvesting minder behoefte om daar te wonen. Ook ouderen zullen daar minder vaak willen wonen. Om de levendigheid van de dorpskernen te versterken is een woonfunctie boven winkels of horeca wenselijk. (Jongeren)huisvesting, mogelijk kamergewijs of in kleine appartementen, zou daar onder voorwaarden mogelijk moeten zijn. Hiervoor worden de hoofdkernen van 's Gravenzande, Naaldwijk en Wateringen aangewezen als mogelijke locaties, plus de hoofdwinkelstraten van Monster, Poeldijk, Honselersdijk en De Lier. Binnen bestemmingen die wonen mogelijk maken, mag op de verdieping worden gewoond. In de afwijkingsregels zijn nog nadere voorwaarden opgenomen waaraan voldaan moet zijn alvorens medewerking aan afwijking wordt verleend, zo zullen er nooit meer dan vier bewoners mogen wonen.

Voor het parkeren geldt dat parkeerplaatsen voor winkelend publiek in de avonduren niet gebruikt worden en er zodoende (buiten de weekenden) overcapaciteit bestaat.

Afwijken woongroep / andere woonvormen

O.g.v. de Huisvestingsverordening zijn woongroepen uitgezonderd van de vergunningplicht. Op basis van het bestemmingsplan moet het ook mogelijk zijn om onder voorwaarden mee te werken aan minder traditionele samenlevingsvormen.

In de Huisvestingsverordening wordt een woongroep gedefinieerd als een groep van twee of meer meerderjarige personen die de bedoeling hebben om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Een woongroep is georganiseerd in een formele rechtspersoon (opgericht bij notariële akte en met inschrijving bij de Kamer van Koophandel) en beschikt over een gezamenlijke rekening waarvan de vaste lasten worden betaald. Bij nieuwbouw van een woning voor een woongroep is er sprake van een initiatiefgroep waarvan de leden het recht van eerste bewoning krijgen. Elke vorm van bedrijfsmatige kamerverhuur valt hier niet onder.

Voor deze vorm van wonen wordt ook een afwijkingsmogelijkheid opgenomen.

Recreatieve verhuur

In zijn uitspraak van 29 januari 2020 heeft de ABRvS uitgemaakt dat kortstondige recreatieve verhuur in strijd is met de Huisvestingswet de Huisvestingsverordening en alleen mogelijk kan worden gemaakt met een vergunning (ECLI:NL:RVS:2020:261). De Westlandse Huisvestingsverordening kent geen vergunning voor "recreatieve verhuur", zodat hiertegen kan worden opgetreden. Uit de wetsgeschiedenis blijkt overigens dat het verhuren van een (gemeubileerde) woning voor een periode van een half jaar of langer niet als onttrekking geldt).

T.a.v. de bestemmingsplannen heeft de ABRvS uitgemaakt dat de bestemming "Woondoeleinden" een zekere duurzaamheid van bewoning vereist. Het kortstondig recreatief verhuren van een woning is dan in strijd met het bestemmingsplan (ECLI:NL:RVS:2015:1750).

Nu met dit bestemmingsplan de begrippen "wonen" en "woning" aan elkaar gekoppeld zijn is kortstondige recreatieve verhuur (ook) in strijd zijn met het bestemmingsplan en zal op grond daarvan opgetreden kunnen worden. Voor alle zekerheid is de kortstondige recreatieve bewoning ook nog in het specifieke gebruiksverbod opgenomen.

Om het toerisme te stimuleren en woningeigenaren toch enige mogelijkheid tot het verhuren van een woning te geven, stellen we met dit bestemmingsplan tevens de beleidsregels particuliere recreatieve verhuur gemeente Westland vast. Op dit moment zijn maar een beperkt aantal woningen op bv. AirBNB te vinden die beschikbaar worden gesteld. Wordt aan deze beleidsregels voldaan, wordt niet op basis van het bestemmingsplan opgetreden.

Hoofdstuk 3 Onderzoek

3.1 Milieu

Dit paraplubestemmingsplan is gericht op het tegengaan van kamerbewoning, woningsplitsing en recreatieve verhuur van woningen. Het is niet gericht op het toevoegen van milieugevoelige of milieubelastende functies waardoor het aspect milieu geen belemmeringen vormt voor de uitvoerbaarheid van het plan.

3.2 Water en natuur

Een aspect dat moet worden belicht in het kader van het opstellen van een bestemmingsplan, vormt de waterhuishouding. Belangrijke thema's zijn het vasthouden van hemelwater in plaats van het direct afvoeren ervan, het hergebruiken van water, zuinig omgaan met drinkwater en het beperken van de onttrekking van grondwater. Dit parapluplan voorziet niet in een uitbreiding van bebouwd oppervlak. De waterhuishouding vormt dan ook geen belemmering voor dit plan en staat de uitvoerbaarheid niet in de weg.

Bij ruimtelijke planvorming moet aandacht besteed worden aan beschermde natuurwaarden die eventueel in de directe omgeving van het plangebied zouden kunnen voorkomen. Hierbij moet onder meer worden gefocust op de aanwezigheid van beschermde diersoorten en hun verblijfplaatsen, maar ook op beschermde natuurgebieden, waaronder Natura 2000-gebieden. Aangezien dit bestemmingsplan niet leidt tot fysieke ingrepen of een intensivering van het gebruik van panden, is het plan niet van invloed op beschermde diersoorten en hun verblijfplaatsen en beschermde natuurgebieden.

3.3 Cultuurhistorische aspecten

Indien een ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, dient ook aandacht te worden besteed aan de vraag of deze ontwikkeling invloed heeft op de archeologische en cultuurhistorische waarden binnen het plangebied. Met dit parapluplan worden geen nieuwe bodemingrepen uitgevoerd die een negatieve invloed zouden kunnen hebben op eventuele aanwezige archeologische waarden in de bodem. De vigerende bestemmingsplannen bieden extra bescherming aan gronden indien wordt verwacht dat ter plekke archeologische waarden aanwezig zijn doordat dan archeologische dubbelbestemmingen van kracht zijn. Geconcludeerd moet worden dat dit bestemmingsplan geen invloed heeft op eventuele archeologische en cultuurhistorische waarden binnen het plangebied van dit plan.

Hoofdstuk 4 Juridische planbeschrijving

4.1 Planvorm

4.1.1 Wettelijk voorgeschreven standaardisering

De planregels en de planverbeelding van dit bestemmingsplan zijn overeenkomstig de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen als gepubliceerd door het ministerie van VROM (SVBP 2008) en als wettelijk voorgeschreven in de ministeriële Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008 (Staatscourant 2008, nr. 377, van 30 oktober 2008).

Daarnaast zijn in de planregels de standaardregels opgenomen als geboden in artikelen 3.2.1 en 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening. In een apart artikel zijn de bijzondere gebruiksverboden opgenomen voor alle bestemmingen, welke verboden aansluiten op het wettelijk verbod als neergelegd in artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Voor uitleg van die planregels wordt verwezen naar de toelichting op het Besluit ruimtelijke ordening en de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008, in samenhang met de jurisprudentie over die uitleg.

Voorts is de "Werkafspraak terminologie Wabo in Standaard voor Vergelijkbare bestemmingsplannen" van september 2010 verwerkt. Die werkafspraak in het kader van de ministeriële regeling is gemaakt met het oog op de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010.

4.1.2 Overgangsrecht

Onderhavig paraplubestemmingsplan volgt op het voorbereidingsbesluit wonen Westland, dat op 19 februari 2020 van kracht werd. De gebruiksbeperkingen die het voorbereidingsbesluit in het leven heeft geroepen, worden met dit parapluplan gecontinueerd. Voorbereidingsbesluit en bestemmingsplan sluiten dus naadloos op elkaar aan.

Het standaardovergangsrecht houdt niet expliciet rekening met de (onderhavige) situatie dat alvorens het bestemmingsplan wordt vastgesteld, reeds een gebruiksbeperking van kracht was op basis van een voorbereidingsbesluit. Nemen we de overgangsregels letterlijk, dan zou tijdens de werking van het voorbereidingsbesluit aangevangen gebruik in strijd met dat voorbereidingsbesluit, door de overgangsregeling in het opvolgende bestemmingsplan alsnog worden beschermd. Dat aangevangen gebruik is immers niet in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan.

Uit jurisprudentie volgt echter dat het bij de toepassing van standaard gebruiksovergangsrecht moet gaan om rechtmatig gebruik op de peildatum van het nieuwe bestemmingsplan. Zie bijvoorbeeld AbRvS 30 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU6346) waarin de Afdeling overweegt: Het op het tijdstip van vaststellen van dat plan bestaande maar daarvan afwijkende, rechtmatige gebruik, mag op grond van het ingevolge artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) in het bestemmingsplan op te nemen algemene overgangsrecht worden voortgezet.

Gebruik in overeenstemming met het voorheen geldende bestemmingsplan, maar in strijd met het voorbereidingsbesluit, is geen rechtmatig gebruik ten tijde van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan, zodat dit niet door het overgangsrecht wordt beschermd.

4.1.3 Aanvulling en geoorloofde afwijking van de SVBP 2012

De planregels en planverbeelding van dit bestemmingsplan zijn toegesneden op de specifieke behoefte aan planregulering voor het gegeven plangebied. In de hierna volgende paragrafen is de aan het bestemmingsplan eigen plansystematiek toegelicht voor zover die een aanvulling of een geoorloofde afwijking vormt van de SVBP 2012.

Hoofdstuk 5 Uitvoerbaarheid

5.1 Economische uitvoerbaarheid

Aangezien onderhavig planvoornemen geen betrekking heeft op een specifiek bouwproject zoals genoemd in artikel 6.2.1 Bro is het opstellen van een exploitatieplan niet noodzakelijk. Aan het onderhavige parapluplan zijn, behoudens de kosten voor het opstellen van het plan en het begeleiden van de procedure voor de gemeente, geen kosten verbonden. Het plan is financieel uitvoerbaar.

5.2 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

5.2.1 Bekendmaking en overleg

De gemeente heeft de voorbereiding van dit paraplubestemmingsplan conform artikel 1.3.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) op 30 april 2020 bekend gemaakt.

In de periode van 1 mei 2020 t/m 11 juni 2020 heeft over het ontwerp van dit bestemmingsplan bestuurlijk overleg plaatsgehad als geboden in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening.

De uitkomsten van het overleg, als bedoeld in artikel 3.1.6, eerste lid, onder c., van het Besluit ruimtelijke ordening, zijn opgenomen in Bijlage 1 van deze toelichting.

5.2.2 Zienswijzen

Van 1 mei 2020 t/m 11 juni 2020 heeft het ontwerp van dit bestemmingsplan ter visie gelegen voor het indienen van zienswijzen, als bedoeld in artikel 3.8, lid 1, van de Wet ruimtelijke ordening in verbintenis met Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.

Gedurende de periode van tervisielegging zijn 4 zienswijzen ingediend.

De ontvangen zienswijzen zijn beoordeeld. Voor een overzicht van de zienswijzen wordt verwezen naar Bijlage 1 van deze toelichting.