Kustwerk Nieuwvliet

3.2 Provinciaal beleid

Omgevingsplan Zeeland 2012-2018

Algemeen

Het provinciaal ruimtelijk beleid is neergelegd in het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018. Voor de ruimtelijke belangen die het provinciebestuur van provinciaal belang acht, heeft een vertaling plaatsgevonden in algemene regels die zijn opgenomen in de provinciale verordening ruimte (PRV, zie hierna).

De kerngedachte van het Omgevingsplan Zeeland is dat ontwikkelingen met kwaliteit de ruimte moeten krijgen. Daarbij heeft de provincie een onderverdeling gemaakt in gebieden die bescherming behoeven en gebieden waar ruimte is voor een nadere afweging. Het gehele plangebied is in het Omgevingsplan aangewezen als gebied waarbinnen ruimte aanwezig is voor een nadere afweging.

Kernkwaliteiten Nationaal landschap

In het Omgevingsplan is volstaan met het benoemen van het gebied als Nationaal Landschap. De kernkwaliteiten zijn echter niet opgenomen. Hiermee maakt het provinciebestuur gebruik van de mogelijkheid uit de SVIR om de doorvertaling van het Nationaal Landschap niet als beleid over te nemen.

Recreatie

In het omgevingsplan wordt aangegeven waar de provincie concentratie van recreatie wenst. Het gaat daarbij vooral om de kustgebieden zoals Nieuwvliet-Bad. De provincie acht nieuwe recreatiewoningen op de locatie kansrijk (zie figuur 3.2).

• Nieuwvliet-Bad is aangewezen als een hotspot in het kustgebied. Nieuwvestiging van recreatie vindt bij voorkeur plaats in deze hotspots.
• Nieuwvestiging of uitbreiding van verblijfsrecreatie is alleen mogelijk als onderdeel van een integrale aanpak en indien deze bijdraagt aan het vernieuwingsproces en een versterking van het toeristisch-recreatieve product ter plaatse.
• Kwaliteitsverbetering is essentieel. Alleen indien kan worden aangetoond dat de kwaliteit van het bestaande toeristisch-recreatieve product verbetert, wordt medewerking verleend, bijvoorbeeld door het mogelijk maken van andere vormen van verblijfsrecreatie. Hierbij dient uitdrukkelijk aandacht te worden besteed aan een goede landschappelijke inpassing en moet de ontwikkeling worden verevend (zie hierna).
• Om ruimte te laten voor creatieve oplossingen heeft het provinciebestuur in het Omgevingsplan op voorhand geen beoogd streefbeeld vastgesteld.
• Permanente bewoning van recreatiewoningen is in zijn geheel niet toegestaan. Dit dient mede te worden gewaarborgd door middel van de verplichting in het bestemmingsplan dat het recreatieterrein op bedrijfsmatige wijze wordt geëxploiteerd.

Figuur 3.2. Uitsnede recreatiekansenkaart

Verevening

Verevening wil zeggen dat een "rode" ontwikkeling gepaard dient te gaan met een gelijktijdige investering in de omgevingskwaliteiten, publieke voorzieningen of de ruimtelijke kwaliteit. Daarbij moet het in alle gevallen gaan om een fysiek-ruimtelijke ontwikkeling die aantoonbaar een directe relatie heeft met het initiatief of project. De gelijktijdige investering in de omgevings- of ruimtelijke kwaliteit is voorwaarde voor het bieden van de gewenste ontwikkelingsmogelijkheid. Verevening is aanvullend op het afwegingskader voor inpasbaarheid van nieuwe ontwikkelingen. Het Omgevingsplan onderscheidt twee hoofdvormen van verevening, namelijk de ruimte-voor-ruimte benadering en het investeren in omgevingskwaliteiten of publieke voorzieningen. Deze laatste categorie omvat een breed scala aan mogelijkheden, zoals het investeren in de aanleg van nieuwe landschappelijke of natuurelementen. De vereveningsopgave is voor west Zeeuws-Vlaanderen concreet uitgewerkt in het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal (zie verder).

Provinciale ruimtelijke verordening (PRV)

Algemeen

Voor de ruimtelijke onderwerpen die het provinciebestuur heeft aangemerkt als van 'provinciaal belang' is een regeling opgenomen in de Verordening Ruimte provincie Zeeland (PRV). Op grond van de Wro dient een gemeentebestuur bij het vaststellen van een ruimtelijk plan de algemene regels van de PRV in acht te nemen. Voor wat betreft dit project zijn de regels uit de VRPZ aangaande de regionale waterkering, verblijfsrecreatie en landschap

van belang.

Regionale waterkering

De PRV schrijft in artikel 2.11 voor dat in een bestemmingsplan aan de in de PRV aangegeven kernzones van de regionale waterkeringen de (dubbel)bestemming Waterstaat – Waterkering wordt toegewezen. De gehele Nieuwehovendijk is in de PRV aangewezen als regionale waterkering, zie figuur 3.3. Zodoende moet in dit bestemmingsplan aan deze dijk de (dubbel)bestemming Waterstaat – Waterkering worden toegewezen.

Figuur 3.3. Ligging regionale waterkering

Verplichte bedrijfsmatige exploitatie van verblijfsrecreatie

In artikel 2.5 van de PRV wordt de regeling om permanente bewoning van recreatiewoningen tegen te gaan enkel van toepassing verklaard op nieuwe recreatieterreinen. Dit houdt in dat het vereiste van de bedrijfsmatige exploitatie voor de vier bestaande particuliere kavels op Camping De Boshoeve kan komen te vervallen. Dit betreft immers bestaande situaties. Aangezien de betreffende eigenaren niet zijn aangesloten bij de verhuurorganisatie van de campingexploitant, zal het vereiste van de bedrijfsmatige exploitatie voor deze vier kavels in dit bestemmingsplan niet worden opgenomen. Voor de overige standplaatsen blijft centrale bedrijfsmatige exploitatie gelden. Voor 40 van de 360 nieuwe recreatiewoningen geldt dat deze niet verplicht hoeven te worden verhuurd.

Kernkwaliteiten landschap

De PRV bevat in artikel 2.17 een regeling met een cultuurhistorische overzichtskaart waarop onder andere het karakteristieke dijkenpatroon in de Nieuwehovenpolder als waardevol is aangemerkt (figuur 3.4). Het beleid is erop gericht dat gemeenten de bescherming van dit soort waardevolle elementen overneemt. Daarbij geldt de hiervoor genoemde strategie 'behoud door ontwikkeling' als uitgangspunt.

Figuur 3.4. Uitsnede Verordening Ruimte: Landschap en erfgoed

Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal

Beleidskader

In regionaal verband is het beleid relevant zoals vastgelegd in het Gebiedsplan West Zeeuws Vlaanderen "Natuurlijk Vitaal" (2004). In september 2010 is de Bijstellingsnota Natuurlijk Vitaal vastgesteld door Gedeputeerde Staten. Deze midtermreview heeft geleid tot het opnieuw onderschrijven van het beleid in het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal. Het gebiedsplan geeft aan welke veranderingen kunnen bijdragen aan een economisch gezond, mooi en leefbaar West Zeeuwsch-Vlaanderen. Het gebiedsplan heeft tot doelstelling om te komen tot een algehele kwaliteitsimpuls voor de regio.

Voor het recreatieve-toeristische product wordt de impuls gezocht in het maken van een kwaliteitsslag van het bestaande aanbod. Daarnaast wordt ingezet op het uitbreiden van het huidige aanbod van zee, natuur, rust en cultuur met actieve en extensieve vormen van vrijetijdsbesteding. Nieuwvliet-Bad is in Natuurlijk Vitaal aangeduid als locatie waar recreatieve woningbouw gerealiseerd kan worden: de Nieuwenhovenpolder is aangeduid als zoekgebied voor uitbreiding en nieuwvestiging van verblijfsrecreatie. Met plan Kustwerk wordt op deze wijze invulling gegeven aan dit zoekgebied.

Om de kwaliteitsverbetering financieel mogelijk en aantrekkelijk te maken voor de recreatiebedrijven wordt planologisch ruimte geboden voor de vergroting en uitbreiding van het aantal eenheden. Uitbreiden is alleen mogelijk indien dit gepaard gaat met een kwaliteitsverbetering. Plannen voor kwaliteitsverbetering van recreatiebedrijven worden door een toetsingscommissie beoordeeld. De Toetsingscommissie Recreatieve ontwikkeling heeft positief over het Kustwerkplan geadviseerd (20 mei 2009). Het gewijzigde plan is wederom aan de Toetsingscommissie en aan de Gebiedscommissie voorgelegd en hierop is op 15 mei 2013 wederom positief over het plan geadviseerd. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op het advies van de Toetsingscommissie en de gebiedscommissie.

Ontwikkelingen wet- en regelgeving na 2004

Het gebiedsplan is in 2004 vastgesteld. Sindsdien hebben zich enkele ontwikkelingen voorgedaan aangaande de wet- en regelgeving die het beleidskader, in elk geval voor wat betreft het aspect verblijfsrecreatie, aanvullen dan wel wijzigen.

Intrekken van de Wet openluchtrecreatie (Wor, 2008)

De Wor bevatte onder andere de grondslag voor een gemeentelijke kampeerverordening. In de gemeentelijke verordening van Sluis was onder meer een voorwaarde opgenomen betreffende de verdeling van het aantal standplaatsen. In het Gebiedsplan werd uitgegaan van een minimale verdeling aan standplaatsen per kampeerterrein: 30% toeristische standplaatsen, 30% seizoenplaatsen en maximaal 40% jaarplaatsen (voor bijvoorbeeld stacaravans en chalets). Het Gebiedsplan hanteerde als uitgangspunt dat met het vergunningstelsel op grond van de kampeerverordening deze verdeling veilig kon worden gesteld.

Met het intrekken van de Wor, is ook de grondslag voor de kampeerverordening komen te vervallen. Daarmee is de kampeervergunning als sturingsinstrument waarvan in het Gebiedsplan is uitgegaan, ook komen te vervallen. De beleidsmatige verdeling in toeristische, seizoen- en jaarplaatsen kan daarom enkel nog worden gereguleerd via het bestemmingsplan. Overigens heeft de gemeenteraad van Sluis in de Structuurvisie Goed Leven en in de kadernota Recreatief Verblijf bepaald dat de beleidsmatige verdeling van standplaatsen onder voorwaarden kan worden losgelaten, zie paragraaf 3.3.

Inwerkingtreding Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, 2010) en het Besluit omgevingsrecht (Bor)

In het Gebiedsplan werd er nog vanuit gegaan dat voor alle recreatiewoningen (en dus ook chalets) een bouwvergunning moest worden verleend. Door de inwerkingtreding van de Wabo en het Bor is het stelsel voor de vroegere bouwvergunning op grond van de Woningwet ingrijpend veranderd. Zo is de bouwvergunning vervangen door de omgevingsvergunning. Ook zijn de regels voor het bouwen zonder vergunning (vergunningvrij bouwen) gewijzigd. Dit heeft enkele belangrijke gevolgen.

• Het Bor maakt geen onderscheid tussen stacaravans en andere gebouwen voor recreatief nachtverblijf. Stacaravans, chalets en (kleine) recreatiewoningen worden allen beschouwd als 'gebouwen ten behoeve van recreatief nachtverblijf'.
• Voor gebouwen ten behoeve van recreatief nachtverblijf geldt dat geen omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen' moet worden gevraagd indien het een gebouw betreft dat voldoet aan de volgende voorwaarden en dat past in het bestemmingsplan.
  • 1. een bouwhoogte kleiner dan 5 meter.
  • 2. een omvang minder dan 70 m².

De consequentie van deze wetswijziging is dat enkel het bestemmingsplan nog het toetsingskader vormt voor de situering van en het aantal gebouwde recreatieve nachtverblijven. Chalets en kleine recreatiewoningen (tot 70 m²) worden niet langer door middel van een omgevingsvergunning getoetst aan bijvoorbeeld welstandseisen. Hiermee is een belangrijk sturingselement uit het Gebiedsplan komen te vervallen. Zo gaat het Gebiedsplan ervan uit dat in geheel west Zeeuws Vlaanderen ten hoogste 1.800 stacaravans in recreatiewoningen konden worden omgezet en dat het aantal nieuwe recreatiewoningen gelijk was aan het aantal gesaneerde stacaravans verhoogd met ten hoogste 10%. Nu het wettelijke onderscheid tussen stacaravans, chalets en recreatiewoningen is komen te vervallen, kan aan deze beleidsuitgangspunten nog slechts beperkt invulling worden gegeven via het bestemmingsplan. Dit stelt zodoende eisen aan de juridische regeling in dit bestemmingsplan. Hieraan is tegemoet gekomen op de wijze zoals beschreven in hoofdstuk 6.

Voorwaarden voor kwaliteitsverbetering

Aan de kwaliteitsverbetering op verblijfsrecreatieterreinen worden in het gebiedsplan Natuurlijk Vitaal voorwaarden verbonden. Per voorwaarde is met cursieve tekst aangegeven in welke mate aan de betreffende voorwaarde is voldaan met plan Kustwerk.

• Wijziging maakt deel uit van een kwaliteitsslag en betreft een substantieel deel van het stacaravanterrein. Het recreatiewoningterrein blijft onderdeel van de camping.
  Plan Kustwerk betreft een integrale kwaliteitsverbetering van de vier bestaande campings (momenteel met een gezamenlijke omvang van circa 27 hectare) tot een aaneengesloten gebied (met een totale omvang van circa 52,5 hectare) waarbij een integraal beheer wordt gevoerd over zowel de campings als het nieuwe terreingedeelte. Op deze manier wordt voldaan aan deze randvoorwaarde uit het gebiedsplan.

• Bij de wijziging van het bestemmingsplan wordt ook de beeldkwaliteit voor de woningen en de woonomgeving vastgelegd.
  Parallel aan de ontwikkeling van dit bestemmingsplan is een kwaliteitsnota voor plan Kustwerk opgesteld. Deze nota is onder andere aandacht besteed aan de sfeer van het gebied na herstructurering, de inrichting van het gebied en de beeldkwaliteit van de nieuwe te bouwen recreatiewoningen. Het inrichtingsplan - en daarmee het aspect beeldkwaliteit - moet in dit bestemmingsplan worden verankerd. Dat is gebeurd door het opnemen van een aanlegverbod waarvan alleen met een omgevingsvergunning voor het aanleggen van werken kan worden afgeweken. Voorwaarde voor het kunnen verlenen van deze omgevingsvergunning is het goedkeuren van het inrichtingsplan door het gemeentebestuur, mede in het licht van de kwaliteitsnota. De hoofdelementen worden vastgelegd in de regels. Dit is nader uitgewerkt in de planregeling, zie hoofdstuk 6 van deze toelichting.

 

• Het bewoonbaar vloeroppervlak van een recreatiewoning bedraagt niet meer dan een kwart van de netto perceelsgrootte met een absoluut maximum van 130 m² bewoonbaar vloeroppervlak per recreatiewoning.
  In Plan Kustwerk heeft nog geen detaillering plaatsgevonden van de (omvang van de) recreatiewoningen. Om aan deze beleidsvoorwaarde te kunnen voldoen, wordt de maat van 130 m² daarom in dit bestemmingsplan opgenomen. Dit hangt ook samen met de consequentie van de wettelijke regeling uit het Bor aangaande het vergunningvrij kunnen bouwen van kleine recreatiewoningen (zie hiervoor). De perceelgrootte van de recreatiewoningen maakt deel uit van het nog op te stellen inrichtingsplan voor het gebied. Dit inrichtingsplan is een voorwaarde voor de eerder genoemde omgevingsvergunning voor afwijken van het aanlegverbod. Hoofdstuk 6 gaat hier nader op in.

• Voorafgaand wordt een maatwerkcontract gesloten, dat erop is gericht blijvend de bedrijfsmatige exploitatie en de recreatieve gebruiksmogelijkheden veilig te stellen en permanente bewoning te voorkomen.
  Tussen de gemeente en de initiatiefnemer zijn afspraken gemaakt over de bedrijfsmatige exploitatie van het plangebied na realisatie van Plan Kustwerk. In hoofdstuk 5 wordt hier nader op ingegaan.

Verevening

Bij uitbreiding van de oppervlakte van het verblijfsrecreatiebedrijf geldt een vereveningsopgave voor recreatieondernemers. De hoogte/wijze van de investeringsbijdrage c.q. vereveningsopgave is voor west Zeeuws-Vlaanderen uitgewerkt in het gebiedsplan Natuurlijk Vitaal en in de gemeentelijke structuurvisie (zie hierna). Recreatieprojecten dragen bij aan verbetering van landschap, toerisme en recreatie in de breedste zin van het woord. Dit vereveningsbeleid is in de gemeentelijke structuurvisie wat betreft de bijdrage vanuit de sector (rood voor groen) gecontinueerd en verbreed naar versterking en behoud van een aantrekkelijk afwisselend (kust)landschap en bij nieuwvestiging tevens naar toeristische voorzieningen in brede zin (rood voor rood). Planologische medewerking kan alleen worden verleend na overeenstemming over de vereveningsbijdrage door middel van een contract.

Tussen de gemeente en de initiatiefnemer is afgesproken om de vereveningsopgave middels een overeenkomst vast te leggen. In deze overeenkomst zijn de afspraken omtrent de bijdrage vastgelegd.