Bestemmingsplan Buitengebied Noordenveld

10.3 Ecologie

Wat betreft de vertaling van het aspect ecologie in bestemmingsplannen Buitengebied zijn twee aspecten van belang:

• gebiedsbescherming;
• soortenbescherming.

Gebiedsbescherming

Ten aanzien van de gebiedsbescherming geldt de Natuurbeschermingswet 1998 die op 1 oktober 2005 van kracht is geworden. In de Natuurbeschermingswet wordt uitgegaan van twee typen gebieden: de beschermde natuurmonumenten en de Natura 2000-gebieden.

In de gemeente Noordenveld komen de volgende Natura 2000-gebieden voor:

• Leekstermeergebied (Vogelrichtlijngebied);
• Norgerholt (Habitatrichtlijngebied);
• Fochteloërveen (Vogel- en Habitatrichtlijngebied).

Voorts komt in het plangebied één beschermd Natuurmonument voor, Het Elzenbroek ten noordoosten van Nietap.

Soortenbescherming

Sinds 1 april 2002 is de Flora- en faunawet van kracht. Het soortenbeleid uit de Vogelrichtlijn van 1979 en de Habitatrichtlijn van 1992 van de Europese Unie is hiermee in de nationale wetgeving verwerkt.

Achter de Flora- en faunawet staat het idee van de zorgplicht voor in het wild levende dieren en planten (zowel beschermde als onbeschermde) en hun leefomgeving. Die zorgplicht houdt in ieder geval in dat iedereen die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen heeft voor flora of fauna, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten. Diegene moet alle maatregelen nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verwacht om die nadelige gevolgen te voorkomen, zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken (artikel 2). Volgens de Flora- en faunawet is het verboden om beschermde planten te verwijderen of te beschadigen (artikel 8), beschermde dieren te doden, te verwonden, te vangen (artikel 9) of opzettelijk te verontrusten (artikel 10) en voortplantings- of vaste rust- en verblijfplaatsen te beschadigen (artikel 11). Ook het rapen of beschadigen van eieren van beschermde dieren is verboden (artikel 12). De Flora- en faunawet schrijft niet voor dat in het bestemmingsplan een (afstemmings)regeling moet worden opgenomen. De verantwoordelijkheid voor het zich houden aan de Flora- en faunawet ligt daarmee primair bij de (rechts)persoon die een activiteit ontplooit.

Het bestemmen van gebieden

ACHTERGROND EN JURISPRUDENTIE

Het door middel van het bestemmingsplan beschermen (en het kunnen laten ontwikkelen) van natuurwaarden begint met het leggen van de juiste bestemmingen en bestemmingsgrenzen. Hoewel het provinciale beleid een goede 'eerste stap' is, dient de noodzakelijke vertaling naar bestemmingsniveau goed te worden gemotiveerd. Dit wordt ondersteund door een uitspraak van de Raad van State inzake het bestemmingsplan Buitengebied Rolde2. Deze uitspraak onderbouwt de stelling dat bestemmingsgrenzen niet een-op-een kunnen worden overgenomen uit het provinciale beleid, maar dat een gemotiveerde vertaling naar kavelgrenzen dient plaats te vinden.

Bij die motivering zijn overigens niet alleen ecologische waarden van belang, maar bijvoorbeeld ook cultuurhistorische, archeologische, landschappelijke en waterhuishoudkundige aspecten. Het leggen van bestemmingen is daarmee een integrale afweging.

Het beschermen van natuurwaarden

ACHTERGROND EN JURISPRUDENTIE

Naast goed onderbouwde bestemmingen dienen de regels van het bestemmingsplan voldoende waarborgen te bevatten voor een deugdelijke bescherming (en in bepaalde gebieden de ontwikkeling) van natuurwaarden. De vraag kan worden gesteld in hoeverre ecologisch onderzoek nodig is voor het opstellen van een uitvoerbaar bestemmingsplan. Immers, een bestemmingsplan Buitengebied bevat weliswaar ruimte voor ontwikkeling, maar op voorhand bestaat geen zekerheid, waar, wanneer en in welke vorm zich ontwikkelingen zullen voordoen. Het is in de ogen van de gemeente dan ook niet reëel tijdens de totstandkoming van een bestemmingsplan Buitengebied ecologisch onderzoek te verrichten naar alle mogelijke toekomstige ontwikkelingen. Het buitengebied van de gemeente Noordenveld betreft een groot gebied en het is dan ook onmogelijk om aan te geven waar en of alle in het plan op te nemen ontwikkelingen daadwerkelijk zullen plaatsvinden gedurende de looptijd van het plan. Het is daarom de vraag in hoeverre een ecologisch onderzoek nodig en wenselijk is in het kader van een conserverend bestemmingsplan. In 2007 deed de Raad van State in dat kader een belangwekkende uitspraak3. In het geding was de goedkeuring van een conserverend bestemmingsplan. Gedeputeerde Staten hadden dit bestemmingsplan goedgekeurd, waarna beroep werd ingesteld bij de Raad van State vanwege het ontbreken van ecologisch onderzoek. Hoewel de Raad van State oordeelde dat ecologisch onderzoek in principe onderdeel uitmaakt van het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan, was de Raad van State van mening dat de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de voorbereiding van het plan geen onderzoek overeenkomstig de Flora- en faunawet nodig is. Hierbij is in aanmerking genomen dat het betreffende bestemmingsplan betrekking heeft op het opnieuw bestemmen van een bestaande situatie.

Gebiedsbescherming

WERKWIJZE BESTEMMINGSPLAN BUITENGEBIED

Wat betreft de regeling in het bestemmingsplan zijn de aanwijzingsbesluiten van de drie Natura 2000-gebieden leidend. Alle bestaande functies zijn ondergeschikt aan de in de aanwijzingsbesluiten genoemde waarden. De bestemmingsregeling vloeit voor deze gebieden rechtstreeks voort uit hogere regelgeving. De gemeente heeft hier niet veel invloed op.

• Natuurmonument Elzenbroek

Het natuurmonument Het Elzenbroek (waardevol klein boscomplex) heeft in het voorliggende bestemmingsplan de bestemming Natuur en tevens de dubbelbestemming Waarde - Natuur 4. Het bosperceel is bestemd voor behoud, herstel en ontwikkeling van de natuurlijke waarden, met dien verstande dat onder het behoud en herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden het behoud en/of herstel van de volgende essentiële ruimtelijke kenmerken wordt begrepen:

• betekenisvol bosgebied en besloten gebied voor broedvogels en vegetatie;
• ontbreken van bebouwing.
• Natura 2000-gebieden

Punt van aandacht bij de drie Natura 2000-gebieden is de zogenaamde externe werking. Onderzocht dient te worden in hoeverre ontwikkelingen in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden significant negatieve effecten kunnen hebben op de aangewezen waarden in het betreffende Natura 2000-gebied. In het bestemmingsplan is hiertoe een toets ingebouwd. Deze toets houdt in dat bij omgevingsvergunningen voor afwijking van de bouw- en/of gebruiksregels, wijzigingen en omgevingsvergunningen voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden een habitattoets4 dient te worden uitgevoerd. Uiteraard zal deze toets niet bij iedere ingreep even sterk aan de orde zijn. Hoe groter en ingrijpender de ontwikkeling, hoe zwaarder de habitattoets.

Op dit onderdeel bestaat overigens een duidelijke relatie met de beheerplannen, die voor de bestaande Natura 2000-gebieden worden opgesteld. In dat kader zal worden onderzocht in hoeverre er nu reeds significant negatieve effecten optreden op de Natura 2000-gebieden. De gemeente zal deze onderzoeksgegevens gebruiken bij het (per aanvraag) uitvoeren van de habitattoets.

Op grond hiervan is de gemeente van mening, in combinatie met de in het bestemmingsplan opgenomen habitattoets, dat de afweging rond de Natura 2000-gebieden op een afdoende manier zal plaatsvinden.

Soortenbescherming

In het bestemmingsplan Buitengebied is de bestaande situatie leidend. De grenzen van de verschillende functiebestemmingen (agrarische bedrijven, woningen, niet-agrarische bedrijven, recreatieterreinen, et cetera) zijn afgestemd op de bestaande situatie. Middels luchtfoto's en veldbezoek zijn deze grenzen vastgesteld. Een onderzoek op voorhand naar alle mogelijke ontwikkelingen in het gehele buitengebied is derhalve niet nodig en bovendien niet in het belang van de bescherming van flora en fauna. Juist een uitgesteld onderzoek op het moment dat de activiteiten daadwerkelijk aan de orde zijn, geven de meest actuele te beschermen waarden weer. Het gaat immers om onderzoek naar levende organismen.

Wat betreft de soortenbescherming is in het bestemmingsplan gewerkt met een zogenaamde uitgestelde toets. In het bestemmingsplan zullen immers reële ontwikkelingsmogelijkheden worden opgenomen, deels door middel van afwijking van de bouw- en/of gebruiksregels en wijziging en uitvoeren van werken of werkzaamheden, maar ook deels bij recht. In de bestemming Agrarisch zijn meer ontwikkelingen bij recht in het bestemmingsplan opgenomen dan in de (vanuit ecologie) waardevollere delen van het plangebied (Agrarisch met waarden en Natuur).

In de bestemming Agrarisch gaat het overigens nagenoeg uitsluitend over agrarische ontwikkelingen. Deze verschillen in hoofdzaak niet van de regeling uit de vigerende bestemmingsplannen.

Het omgevingsvergunningstelsel en de wijzigingsbevoegdheid vormen een toetsingskader dat voldoende garantie biedt voor een volwaardig onderzoek naar mogelijke ecologische waarden.

Bij het opstellen van het bestemmingsplan moet echter wel redelijk zicht bestaan op de verleenbaarheid van een eventueel benodigde ontheffing. Anders is het bestemmingsplan niet uitvoerbaar.

In dit in hoofdzaak conserverende bestemmingsplan hoeft met het oog op het voorgaande op dit punt geen aanvullende regeling te worden opgenomen. De gebruikelijke ontwikkelingsmogelijkheden op perceelniveau zijn namelijk in beginsel in algemeenheid uitvoerbaar. Te zijner tijd kan echter blijken dat een ontheffing in specifieke gevallen niet of slechts onder voorwaarden kan worden verleend. Dit doet echter aan de algemene uitvoerbaarheid van het plan niet af.

Voor de ontwikkelingen die via een uitgestelde beslissing kunnen plaatsvinden, geldt dat een ecologische beoordeling op het moment dat de betreffende ontwikkelingen daadwerkelijk aan de orde zijn, het meest actuele beeld geeft. Gelet op de aard en de omvang van de in het bestemmingsplan opgenomen ontwikkelingen kan worden gesteld dat ook deze in het algemeen uitvoerbaar zijn. De flexibiliteitsregels bieden daarnaast voldoende garantie voor een volwaardig onderzoek naar de ecologische waarden.

Nader veldonderzoek

Het bovenstaande neemt niet weg dat, volgend uit de uitspraak van de Raad van State in de 'zaak' buitengebied Rolde, bestemmingsgrenzen (gelet op het in die gebieden te voeren beleid en de mogelijke gevolgen daarvan) motiveerbaar moeten zijn. Om die reden is in een aantal gebieden een ecologisch veldonderzoek uitgevoerd. De te onderzoeken gebieden zijn langs de volgende stappen geselecteerd:

• 1. De bestemmingsgrenzen van de Natura 2000-gebieden 'Leekstermeergebied', 'Fochteloërveen' en 'Norgerholt' alsmede het Natuurmonument 'het Elzenbroek', zijn op Europees/nationaal niveau vastgesteld en staan niet ter discussie. Nader ecologisch onderzoek is in deze gebieden niet nodig.
• 2. De bestemmingsgrenzen van de bestemming Natuur zijn gebaseerd op luchtfoto's en topografische gegevens. Het gaat binnen deze bestemming bijvoorbeeld om bestaande natuurgebieden, bossen, veentjes die eenvoudig van luchtfoto's en topografische gegevens zijn af te leiden. De grenzen zijn duidelijk aanwijsbaar, zodat ook in deze gebieden nader onderzoek naar de juistheid van de grens niet nodig is. Het ruimtelijk beleid zoals opgenomen in het bestemmingsplan is voorts zo stringent dat de bescherming van ecologische waarden afdoende is gewaarborgd.
• 3. In de bestemming Agrarisch (het gebied 'Landbouw' van Kaart 1 uit de Omgevingsvisie) staat de provincie een beleid voor dat is gericht op de ontwikkeling van de landbouw. De landbouw is in deze gebieden bovengeschikt aan de overige functies. Gelet op dit (sinds jaar en dag) op de landbouw gerichte beleid, acht de gemeente het niet doelmatig de bestemmingsgrenzen op 'ecologische juistheid' te onderzoeken. Daarnaast is bouwen buiten de bestemming Agrarisch - Bedrijf te allen tijde gekoppeld aan een afwijking of wijziging, waarbij ecologisch onderzoek dwingend is voorgeschreven.
• 4. De bestemming Agrarisch met waarden betreft de zogenaamde multifunctionele gebieden waar landbouw, natuur, landschap, cultuurhistorie en recreatie ieder hun plaats hebben. In deze bestemming (die is afgeleid van de aanduiding 'Multifunctioneel' van de Visiekaart uit de Omgevingsvisie) wordt in het bestemmingsplan een meer terughoudend ruimtelijk beleid gevoerd. Bouwen buiten het bouwperceel is in dit deelgebied in het geheel niet mogelijk, dan wel na een afweging in de vorm van een wijzigingsbevoegdheid. Gelet op dit zware planologische instrumentarium, is de vraag waar de ecologisch motiveerbare bestemmingsgrens ligt niet echt relevant. Immers, op grond van het in de regels verankerde beleid zijn ontwikkelingen niet, dan wel na een nadere afweging (met bijbehorend ecologisch onderzoek) mogelijk.
• 5. Tussen de bestemmingen Agrarisch en Agrarisch met waarden bestaat een groter beleidsmatig verschil. In de eerste bestemming domineert beleidsmatig de landbouw, in de tweede is sprake van verweving tussen meerdere functies. In de bestemming Agrarisch met waarden zijn meer natuurwaarden aanwezig dan in Agrarisch. Dit komt met name tot uitdrukking in de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden, aangezien bouwen buiten de bestemming Agrarisch - Bedrijf in alle bestemmingen uitsluitend via afwijking van de bouwregels en/of wijziging mogelijk is. Vanwege het beleidsmatige verschil (landbouwontwikkeling versus verweving) tussen de bestemmingen Agrarisch en Agrarisch met waarden, is in 2008 op een aantal plaatsen in het plangebied onderzoek verricht naar de ecologische juistheid van de grens tussen Agrarisch en Agrarisch met waarden. De uitkomsten van dat gerichte veldonderzoek zijn meegenomen bij het vervaardingen van de verbeelding.

Overigens dient hierbij te worden bedacht dat de Flora- en faunawet ook van toepassing is bij bouwactiviteiten, waartegen het bestemmingsplan zich niet verzet (vergunningsvrije bouwwerken of de herbouw van een woning). Ook voor (bouw)activiteiten die bij recht worden toegestaan, dient de Flora- en faunawet te worden toegepast. De regels van het bestemmingsplan kunnen hiervoor geen waarborgen of garanties inbouwen (de Flora- en faunawet vraagt dit overigens ook niet).

Los van het vorenstaande bevat het bestemmingsplan afstemming op de Natuurbeschermingswet en de Flora- en faunawet. Hierdoor is gewaarborgd dat bij alle ontwikkelingen een toets plaatsvindt aan de genoemde wetten.

• 2. LJN: AT3690, Raad van State, 200407322/1 (uitspraak 13 april 2005).
• 3. LJN: BA3196, Raad van State, 200606294/1 (uitspraak 18 april 2007).
• 4. Zijnde een toets aan artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998.