Maastricht-West

6.1 Juridisch kader

Monumenten

De monumentenwet 1988 biedt het kader voor rijksbeschermde monumenten en het beschermd stadsgezicht. Op de planverbeelding zullen de rijksmonumenten opgenomen worden als signaalfunctie. Er zijn geen planregels hieraan gekoppeld omdat de bescherming geregeld is de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht. Het beschermd stadsgezicht wordt daarentegen wel in de regels als dubbelbestemming opgenomen.

Het beschermen van gemeentelijke monumenten is niet wettelijk bepaald maar wordt mogelijk gemaakt via de Erfgoedverordening 2010 en de regels van het bestemmingsplan. In de gemeente Maastricht wordt ook wel het Maastrichts Planologisch Erfgoedsysteem genoemd.

Archeologie

In 1992 werd het 'Verdrag van Valletta' ('Malta') opgesteld. Dit Verdrag stelt dat bij ruimtelijke ontwikkelingen de archeologische waarden een onlosmakelijk onderdeel van de belangenafweging dienen te zijn. Dit Verdrag werd wettelijk verankerd in de Wet op de Archeologische Monumentenzorg (Wamz) als aanpassing op de Monumentenwet 1988. Op 1 september 2007 is de Wamz in werking getreden. Het Verdrag en de Wamz (c.q. de herziene Monumentenwet 1988) hebben tot gevolg, dat vóórdat bodemverstorende ingrepen kunnen worden uitgevoerd, archeologisch onderzoek dient te worden uitgevoerd.

De herziene Monumentenwet 1988 stelt de overheid verplicht om bij de vaststelling van de bestemming van een gebied of terrein rekening te houden met in de grond aanwezige of te verwachten archeologische resten (artikel 38a). In de Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) is het bestemmingsplan gepositioneerd als het centrale instrument binnen de ruimtelijke ordening. Het is om die reden van groot belang om de consequenties die voortvloeien uit het archeologiebeleid op de juiste wijze planologisch en juridisch te verankeren.

In de herziene Monumentenwet 1988 is de zorg voor archeologische waarden een gedeelde verantwoordelijkheid van alle overheden en burgers. Dit betekent:

• archeologische waarden worden zoveel mogelijk in de grond (in situ) behouden en (planologisch) beschermd, omdat de bodem doorgaans de beste garantie biedt voor een goede conservering.
• alleen als behoud in situ niet mogelijk is worden behoudenswaardige archeologische resten veiliggesteld door middel van opgraving en/of planaanpassing;
• de beslissing daarover is in de meeste gevallen een gemeentelijke verantwoordelijkheid omdat volgens de Wamz de gemeente bevoegd gezag is voor de archeologie binnen haar gemeentegrenzen;
• initiatiefnemers van bodemingrepen kunnen financieel verantwoordelijk worden gesteld voor eventueel archeologisch onderzoek;
• de veroorzaker mag voor de uitvoering van noodzakelijke archeologische werkzaamheden zelf een keuze maken uit erkende aanbieders op de 'archeologische markt'.

Beleidsnota Cultureel Erfgoed Maastricht 2007-2012

Naast de herziene Monumentenwet 1988 beschikt de Gemeente Maastricht, als invulling van haar verantwoordelijkheid, over een eigen beleidsnota: `Springlevend Verleden' 'Beleidsnota Cultureel Erfgoed Maastricht 2007-2012'. Het centrale doel van dit beleid is het cultureel erfgoed van Maastricht te behouden door behoedzame ontwikkeling en waar mogelijk het erfgoed te versterken en verbeteren door adequaat beheer. Hierin wordt tevens het Maastricht Planologisch Erfgoedsysteem geïntroduceerd dat gebruikt wordt om het gemeentelijk cultureel erfgoed waaronder gemeentelijke monumenten, karakteristieke gebieden en archeologie te beschermen.

Maastrichts Planologisch Erfgoed (MPE)

Het Maastrichts cultuurgoed krijgt via de dubbelbestemming 'waarde-Maastrichts Erfgoed' een vaste positie binnen het bestemmingsplan waardoor de ruimtelijke kwaliteiten op het gebied van cultuurhistorie, architectuurhistorie, landschap en archeologie intergraal beheersbaar worden.

Het beschermen van ruimtelijke waarden in het bestemmingsplan is op zichzelf geen vreemde situatie. Ook Maastricht heeft dit regelmatig in haar bestemmingsplannen toegepast. Het nieuwe aan het MPE systeem is, dat het systeem ontwikkelingsgericht is door duidelijke richtlijnen voor toekomstig gebruik en dat er een koppeling wordt gemaakt met de Erfgoedverordening.

De dubbelbestemming 'Maastrichts Erfgoed' ligt op gebieden met een bijzondere cultuurhistorisch en/of archeologisch waardevolle identiteit waaraan regels en richtlijnen zijn gekoppeld. Deze gebieden zijn met een contour aangeduid op de planverbeelding met daarbinnen een specificatie van beschermingsniveau's. Één van de voorwaarden hierbij is dat nieuwe ontwikkelingen geënt dienen te zijn op de cultuurhistorische uitgangspunten. Op deze manier is cultuurhistorie een van de onderdelen in de belangenafweging bij toekomstige ontwikkelingen en doordat dit instrument reeds in een vroeg stadium wordt gehanteerd kan de dubbelbestemming tevens dienen als inspiratiebron voor ontwerpers en ontwikkelaars.

De algemene spelregels die opgaan voor de bestemming 'Maastrichts Erfgoed' zijn:

• behoud gaat voor vernieuwen of ontwikkelen;
• bij archeologie gaat daarbij behoud in situ voor behoud ex situ (door opgravingen);
• vernieuwen of ontwikkelen dient plaats te vinden binnen de cultuurhistorische en archeologische randvoorwaarden.

Gradaties in bescherming

Een van de grote voordelen van het MPE is de mogelijkheid van gradaties in beschermingsniveau. Dit wil zeggen dat niet het volledige cultureel erfgoed dezelfde bescherming krijgt maar dat verschil in het beheer gemaakt wordt. Stedenbouwkundige structuren vragen om een ander beschermingsniveau dan architectonisch waardevolle objecten. Interventies bij het hoogst gewaardeerde erfgoed zal bijvoorbeeld op meer punten afgestemd moeten worden op de bestaande waarden. Concreet betekent dit dat binnen de dubbelbestemming 'Maastrichts Erfgoed' een aantal verschillende beschermingsgradaties zijn opgenomen.

Wat betekent dit concreet:

Bouwstenen

De relevante bouwstenen van het bestemmingsplan voor de toepassing van het MPE zijn de planverbeelding, de regels en de toelichting. Op de planverbeelding is aangegeven welke objecten, structuren en gebieden zijn geselecteerd voor bescherming. De regels en toets van de cultuurhistorische waarden zijn verbonden aan de omgevingsvergunning met de activiteit wijzigen van een monument, bouwen, aanleggen en slopen. Naast de reguliere welstandstoets aan de 'redelijke eisen van welstand' vindt op grond van het bestemmingsplan en de erfgoedverordening de afweging op grond van cultuurhistorie plaats.

In de regels wordt verwezen naar de onderliggende rapporten die de gekozen bescherming motiveren en aangeven hoe met het cultureel erfgoed moet worden omgegaan.

De onderbouwing is vormgegeven in drie deelrapporten ruimtelijke karakteristiek, Inventarisatie, en Archeologie waarin de waarden en verwachtingen zijn beschreven.

Ruimtelijke karakteristiek

Het deelrapport Ruimtelijke karakteristiek behandelt het gebied op stedenbouwkundig niveau. Hierin wordt een aantal thema's behandeld (waaronder infrastructuur, groen, bebouwing, verkaveling) die samen het karakter van het bestemmingsplangebied bepalen. Ook de beeldkwaliteit is in kaart gebracht. Het rapport Ruimtelijke karakteristiek dient ter motivering voor de planologische bescherming. Daarnaast kan het worden aangewend als instrument en inspiratiebron voor het beheer en de verdere ontwikkeling van het gebied.

Inventarisatie

Het deelrapport Inventarisatie behandelt het bestemmingsplangebied op object- en structuurniveau. Het rapport dient als motivering voor de planologische bescherming van behoudenswaardige panden, complexen, objecten, elementen en structuren. Omdat ook vaak de directe omgeving van belang is, wordt deze in enkele gevallen meegenomen in de beschrijving. Door de toevoeging van zowel algemene als specifieke richtlijnen kan het worden toegepast als instrument voor het beheer en de ontwikkeling op pand- of objectniveau en op structuurniveau.

Het deelrapport Inventarisatie is van belang bij de beoordeling van omgevingsvergunningen en bij de ontwikkeling van bouwplannen.

Archeologie

Het deelrapport Archeologie heeft betrekking op het bodemarchief. Dit rapport fungeert als motivering van de planologische bescherming van de ondergrondse behoudenswaardigheden.

Het rapport dient te worden geraadpleegd bij beslissingen op stedenbouwkundig niveau, bij het opheffen van planologisch strijdig gebruik en bij de beoordeling van omgevingsvergunningen met de activiteit bouwen, aanleggen en slopen.

Elk rapport moet worden beschouwd als een op zichzelf staand product en behelst enkele specifieke toepassingsmogelijkheden. Om deze zelfstandigheid te waarborgen kunnen er een aantal noodzakelijke overlappingen plaatsvinden. Niettemin moeten deze drie rapporten die samen het MPE inhoud geven, als één totaalonderzoek worden beschouwd. Vandaar dat ze als onderdeel van het bestemmingsplan in de inspraak worden gebracht en de bijbehorende procedures zullen doorlopen.

Juridische koppeling

Doordat in de Erfgoedverordening de begripsbepaling 'monument' is gekoppeld aan het bestemmingsplan, worden gemeentelijke monumenten via het bestemmingsplan aangewezen en zijn deze uitgesloten van vergunningsvrij bouwen. Er wordt als het ware een koppeling gelegd tussen de Wet Ruimtelijke Ordening en de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht zodat een dekkend regime ontstaat. In het bestemmingsplan is een integrale bescherming op maat mogelijk die plaats maakt voor de traditionele fragmentarische en objectgerichte aanpak.

De bescherming van het erfgoed wordt in feite gevormd door de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht en de koppeling met artikel 1 en 2 van de Erfgoedverordening. Dankzij deze koppeling is voor de dominante en kenmerkende bouwwerken, alsmede de waardevolle cultuurhistorische elementen en de waardevolle groenelementen, artikel 5 van het BOR van kracht. Dit betekent dat de vergunningvrije bouwwerken omgevingsvergunningplichtig worden.

Voordelen MPE

De voordelen van het MPE ten opzichte van het traditioneel aanwijzen van gemeentelijke monumenten:

• Het is een integrale benadering van beschermen waardoor verschillende onderwerpen via één systeem beschermd en inzichtelijk zijn.
• Er is geen langdurige totstandkoming door het aanwijzingsproces van gemeentelijke monumenten. Dit is geïntegreerd in de vaststellingsprocedure van het bestemmingsplan.
• Er is bescherming mogelijk op verschillende niveaus: objectmatig, elementen, ruimtelijke structuren en stedenbouwkundige concepten.
• Het is een ontwikkelingsgerichte benadering, waarbij cultuurhistorie binnen de belangenafweging wordt meegenomen.
• Het sluit aan bij de landelijke regelgeving: nieuwe monumentenwet, nota Belvedere, (nieuwe) Wet op de ruimtelijke ordening, WABO, moderisering monumentenzorg, enz.
• Het bestemmingsplan wordt in een vroeg stadium geraadpleegd, waardoor een vroegtijdige afstemming ontstaat met projectontwikkelaars en waardoor ontwerpers en ontwikkelaars van de cultuurhistorie gebruik kunnen maken als inspiratiebron.
• Het bestemmingsplan is een flexibel en degelijk toetsingsinstrument. Het laat veel ruimte open voor nader beleid, zoals bijvoorbeeld het opstellen van praktijkgerichte richtlijnen.

Geleidelijke implementatie van bestemmingsplannen is enerzijds een voordeel omdat de cultuurhistorische onderzoeken die ten grondslag liggen aan het systeem niet gelijktijdig hoeven worden uitgevoerd. Anderzijds zijn de cultuurhistorisch waardevolle gebieden tot aan de actualisatie niet beschermd.

Waardering en onderbouwing

De waardering voor het geselecteerde cultuurhistorisch erfgoed, welke dient als onderbouwing, moet omschreven worden in termen die betrekking hebben op de karakteristiek van het object. De materiele en/of immateriële bijzonderheden moeten exact omschreven worden en hieruit moet ook blijken dat een bescherming om die reden gerechtvaardigd is. De waardering moet een juridische onderbouwing kunnen geven voor de bescherming van het object of complex , zonder te vervallen in algemene formuleringen.

De materiële waardering van bovengronds erfgoed wordt per categorie gewogen en in de omschrijving omschreven en beargumenteerd: in termen van:

• 1. authenticiteit: het oorspronkelijk ontwerp of concept is niet of nauwelijks aangetast door latere aanpassingen of verbouwingen & percentage verstoring aangeven!
• 2. uniciteit: het gebouw of object heeft vanwege het ontwerp, architectenoeuvre, stijl of typologie een zeldzaamheidswaarde: waarbij de gemeente Maastricht als norm geldt!
• 3. kenmerkendheid: het gebouw of object is bijzonder vanwege de stijl, ontwerp, vernieuwend concept of typologische ontwikkeling
• 4. identiteit: het gebouw of object heeft een bijzondere beleving of is verankerd in het collectieve geheugen van de bewoners van de stad.

Ten aanzien van het verschil tussen de kenmerkende panden en de dominante panden geldt dat de eerste hoger scoren op ruimtelijke samenhang en stedenbouwkundige waarde en de laatste hoger scoren op architectonische-, bouwhistorische en ook immateriële waarden.

Cultuurhistorische attentiegebieden zijn gebieden die vanuit cultuurhistorie een waardevolle karakteristiek hebben wat zich uit in het stedenbouwkundig ontwerp of het ruimtelijk beeld.

De waardevolle groenelementen zijn landschappelijke onderdelen die vanuit cultuurhistorische gronden waardevol zijn. Groen dat stedenbouwkundig een ruimtelijke rol speelt wordt opgenomen en omschreven in de cultuurhistorische attentiegebieden. Groen dat een relatie heeft met een monument of cultuurhistorisch waardevol object, groen dat een relict is van een agrarisch verleden of groen dat zelf een cultuurhistorisch verhaal met zich mee draagt kan aangewezen worden als waardevol groenelement.

Indien archeologisch onderzoek nodig is, wat houdt dit dan in?

In het bestemmingsplan kan worden bepaald dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, aanleggen en slopen of het opheffen voor het planologisch strijdig gebruik een rapport moet overleggen waarin de archeologische waarde van het terrein is vastgesteld (artikel 39 en 40 van de Monumentenwet 1988). Indien archeologisch onderzoek nodig is, zal altijd eerst een 'quick-scan' worden uitgevoerd door een daartoe bevoegd archeoloog van de gemeente Maastricht. Uit de quick-scan komt een advies over de wijze waarop het archeologisch onderzoek gestart dient te worden. Het onderzoek vindt plaats volgens een Programma van Eisen (PvE) dat daartoe wordt opgesteld of goedgekeurd door een deskundige op het gebied van archeologie van de gemeente Maastricht. In sommige gevallen kan het bevoegd gezag adviseren om af te zien van het archeologisch onderzoek, omdat bijvoorbeeld bij hen bekend werd dat door bodemverstoring geen behoudenswaardige archeologie meer aangetroffen kan worden op de betreffende plek.

Na de quick-scan begint het eigenlijke archeologisch onderzoek. Dit bestaat uit verschillende processtappen, ook wel de Archeologische MonumentenZorg-cyclus (AMZ-cyclus) genoemd. De eerste stap omvat het bureauonderzoek. Door middel van het analyseren van de verzamelde gegevens wordt een gespecificeerde en onderbouwde verwachting van archeologische waarden opgesteld. Wanneer op basis van een bureauonderzoek kan worden uitgesloten dat er archeologische waarden in de bodem aanwezig zijn, is vervolgonderzoek niet noodzakelijk, anders wordt een Inventariserend VeldOnderzoek (IVO) uitgevoerd.

Een IVO kent drie varianten: een verkennende, karterende en waarderende fase, en kan bestaan uit de volgende onderzoekstechnieken:

• remote sensing techniek (luchtfoto): Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN);
• booronderzoek;
• oppervlaktekartering;
• geofysisch onderzoek;
• proefsleuvenonderzoek.

Indien uit het IVO blijkt dat er behoudenswaardige archeologie aanwezig is, zullen vervolgens de meest geëigende maatregelen genomen worden ter duurzaam behoud van de geselecteerde archeologie. Conform wet- en regelgeving wordt allereerst bekeken of en hoe duurzaam in situ behoud kan worden gegarandeerd (planaanpassing, archeologiesparend bouwen; fysieke bescherming). Mocht dit aantoonbaar geen optie zijn, dan zullen de geselecteerde archeologische resten middels een opgraving of archeologische begeleiding ex situ worden behouden.

De resultaten van de verschillende stappen worden steeds vastgelegd in een standaardrapport. De gemeente (het bevoegd gezag) beoordeelt een ingediend archeologisch rapport en bepaalt of de archeologische waarde van het terrein in voldoende mate is vastgesteld. De te nemen vervolgstappen legt de gemeente vast in een 'selectiebesluit', dat kan inhouden dat:

• bij de voorgenomen werkzaamheden geen rekening hoeft te worden gehouden met archeologische waarden (bijvoorbeeld omdat deze er simpelweg niet zijn);
• het voorgenomen werk niet mag worden uitgevoerd (de vergunning voor de werkzaamheden wordt geweigerd);
• het uitvoeren van de werkzaamheden alleen mag plaatsvinden wanneer de uitvoerders zich houden aan bepaalde verplichtingen; deze verplichtingen worden dan opgenomen in voorschriften die aan de vergunning of ontheffing worden verboden.

De kosten die voortvloeien uit het doen van archeologisch onderzoek en de naleving van de vergunning/ontheffingvoorschriften zijn voor rekening van de vergunning/ontheffinghouder. Dat is een uitvloeisel van het principe in de Monumentenwet dat de verstoorder betaalt.

Op terreinen met wettelijk beschermde archeologische monumenten, zoals aangeduid op de Archeologische Monumentenkaart (AMK) is niet de gemeente, maar het Rijk bevoegd gezag. Bij bodemverstorende plannen op dergelijke terreinen dient een Archeologische Monumentenvergunning te worden aangevraagd bij het Rijk. Wettelijk beschermde archeologische monumenten zijn binnen dit plangebied echter niet aanwezig.