| Plan: | Binnenstad |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0796.0002067-1401 |
Het Structuurplan Binnenstad 's-Hertogenbosch is door de gemeenteraad op 13 juni 1980 vastgesteld. Met dit plan zijn de waarden van de historische binnenstad erkend en is de weg ingeslagen naar herstel van deze waarden door middel van een uitgevoerd intensief restauratieprogramma. Het structuurplan is de basis geweest voor de meeste thans geldende bestemmingsplannen voor de binnenstad. De hoofddoelstelling voor het ruimtelijk beleid voor de binnenstad is hierin als volgt geformuleerd. “Het ruimtelijk beleid voor de binnenstad richt zich op het creëren van ontwikkelingsmogelijkheden voor centrumfuncties waardoor de binnenstad een levendig en veelzijdig ontmoetingscentrum voor stad en regio blijft, het versterken van de woonfunctie, het terugdringen van functies welke aan de gewenste functieontwikkeling afbreuk doen en het in samenhang hiermee verbeteren van de verblijfskwaliteit. De karakteristieke stedenbouwkundige structuur en de bereikbaarheid moeten te allen tijde worden gewaarborgd. De werkgelegenheidsfunctie dient te worden gehandhaafd.
In de Ruimtelijke structuurvisie "Stad tussen stromen" (juni 2003) is een richtinggevende visie gegeven op de ruimtelijke en economische ontwikkelingsmogelijkheden van de stad. Een goede balans tussen natuurlijke, verkeerstechnische, culturele, sociale, technologische en economische stromen is daarbij uitgangspunt. Ofwel, de toekomstige intensiteit van functies wordt niet alleen door nieuwe ontwikkelingen bepaald, maar tevens door wat de ondergrond aan kan. Op deze wijze kunnen de ruimtelijke samenhang en herkenbaarheid van de stad worden behouden en de vitaliteit vergroot.
Het centrum van de stad maakt deel uit van de stedelijke ruggengraat en bepaalt mede het karakter van de stad. In de stedelijke ruggengraat wordt gestreefd naar een grote menging van functies in een compacte ruimtelijke opzet. Het beleid voor de stedelijke ruggengraat, en in het bijzonder het centrumgebied, is gericht op:
Er is een nieuwe structuurvisie voor de gehele stad in voorbereiding. Ten tijde van het in procedure brengen van dit plan is deze nog niet in procedure gebracht. Naar verwachting zal de nieuwe structuurvisie geen nieuwe zaken bevatten, die in dit bestemmingsplan moeten worden geregeld.
De Ontwikkelingsvisie Stadscentrum "Samen investeren in een groeibriljant" (vastgesteld door de gemeenteraad op 20 mei 2003) voor het stadscentrum zal in de komende periode van circa 20 jaar een leidraad moeten bieden voor het voeren van een ruimtelijk ontwikkelings- en beheersbeleid dat inspeelt op maatschappelijke processen. Uitgangspunt is dat alle kansen om tot kwaliteitsverbetering te komen en de identiteit van het stadscentrum te versterken moeten worden benut.
Gewenste positie van het stadscentrum
Regionale verzorgingsfunctie
De binnenstad heeft een verzorgingsgebied dat gemeentegrensoverschrijdend is. Daarom is het van groot belang dat met name het winkelareaal, de cultuur en het toerisme zich in de historische binnenstad verder kunnen ontwikkelen. Tegelijkertijd zal ook de woonfunctie verdere impulsen moeten krijgen.
Functieontwikkeling in aansluiting op historisch karakter
Vergroting en intensivering van het stadscentrum, langs de radialen en in het toekomstige te ontwikkelen Groot Zieken Gasthuisgebied maken het mogelijk om een evenwichtige groei van de diverse functies te realiseren en leiden tot het ontstaan van een stadscentrum dat een grote verscheidenheid aan sferen kent waarbij de functieontwikkeling goed kan aansluiten bij het karakter van de historische stad.
Cultuurhistorisch centrum op landelijk niveau
Binnen Brabantstad bestaat de behoefte aan stedelijke concentratiegebieden waar bewoners binnen de regio de belangrijkste voorzieningen van regionaal niveau kunnen vinden, waar sprake is van een hoogstedelijk woonmilieu en waar bijzondere elementen een aantrekkingskracht kunnen uitoefenen die voor Brabantstad als geheel van belang is.
De stedelijke concentratiegebieden dienen elkaar aan te vullen. De historische binnenstad van 's-Hertogenbosch kan in toenemende mate een unieke rol vervullen als cultuurhistorisch centrum van landelijk toeristische betekenis. Het functieaanbod dient hier op afgestemd te zijn en de kwaliteit van het winkel- en horecagebied dienen aan te sluiten bij het gewenste behoud en herstel van het culturele erfgoed en het culturele klimaat.
Complete stad
Op stedelijk niveau wordt gestreefd naar een “complete stad”: een stad met een zo hoog mogelijk voorzieningenniveau. Hierbij wordt primair gedacht aan de historische binnenstad als locatie om dit voorzieningenniveau te realiseren. Voorwaarde is dat dit gebeurt in overeenstemming met het cultuurhistorische karakter van het stadscentrum.
De gewenste positie van het stadscentrum wordt tenslotte bepaald door de menselijke maat van de binnenstad, de grote mate van samenhang tussen de functies en openbare ruimten, de aanwezigheid van een “skyline” (de Sint Janskathedraal, het Paleiskwartier), de directe stedelijke en landelijke omgeving en de aansluiting daarop en net buiten het stadscentrum gelegen voorzieningen als politie en brandweer, Jeroen Bosch ziekenhuis en Brabanthallen.
Gewenste ontwikkeling functieclusters
In de Ontwikkelingsvisie wordt een beeld geschetst van de gewenste ontwikkeling van functieclusters. Voor het veelzijdig functioneren van het stadscentrum is het van belang om door middel van het onderscheiden van functieclusters een zodanige ordening te bereiken dat enerzijds sprake is van herkenbaarheid van ieder cluster (door concentratie van een zelfde soort functies), maar anderzijds ook sprake is van een interessante menging. Het stadscentrum is gebaat bij een samenhangende en evenwichtige ontwikkeling van functieclusters.
De functieclustering is gebaseerd op de betekenis die de functies hebben voor het stadscentrum, de specifieke eisen die zij stellen aan het binnenstedelijk milieu en het druktebeeld dat ermee samenhangt.
Daarbij moet rekening worden gehouden met het accommoderen van nieuwe ruimtebehoeften, met flexibiliteit in verband met onzekerheid omtrent de toekomstige ruimtevraag en met de ontwikkeling van gevarieerde vestigingsmilieus.
Gewenst ruimtelijk sfeerbeeld
De gewenste ontwikkeling van de functieclusters stelt eisen aan de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving. Een historisch stedelijk centrum is per definitie een ontmoetingsplek en dient dan ook die sfeer uit te stralen. Dat betekent, dat eisen worden gesteld aan een goede samenhang tussen functie, vorm (maat, schaal, kleur en materiaalgebruik) en gebruik van de openbare (buiten)ruimte. De openbare ruimten zijn van grote waarde voor de omgevingskwaliteit van het stadscentrum omdat zij sfeerbepalend zijn, recreatiemogelijkheden bieden en een belangrijke ontmoetingsfunctie hebben.
Daarnaast zijn de opvattingen van de bewoners, werkenden en bezoekers van de binnenstad belangrijk als het gaat om de vormgeving van de binnenstad. Voor bewoners is de binnenstad deel van de eigen identiteit, voor de bezoekers is de veelzijdige identiteit van de binnenstad op zichzelf interessant of aantrekkelijk, een reden om naar de stad te komen.
Het culturele erfgoed van de historische binnenstad geldt als waardevol uitgangspunt en inspiratiebron voor verdere ontwikkeling.
Voor de binnenstad is op 8 oktober 2002 de archeologische verwachtingskaart voor de binnenstad vastgesteld. Op deze kaart zijn toen verschillende gebieden aangegeven met een verschillende verwachting. Op 15 juni 2010 is voor de gehele gemeente, inclusief de binnenstad een archeologische beleidskaart vastgesteld met bijbehorende legenda. De in 2002 voor de binnenstad vastgestelde verwachtingen zijn hierin verwerkt en met nieuwe categorie-aanduidingen opgenomen. Op de in juni 2010 vastgestelde beleidskaart met bijbehorende legenda zijn de verschillende archeologische verwachtingen ingedeeld in categorieën. De beleidskaart met bijbehorende legenda is als bijlage 1 opgenomen bij deze plantoelichting. Deze kaart is op een aantal punten nog verbeterd en geactualiseerd ook om een eenduidigere systematiek voor de binnenstad te verkrijgen. Aan elk van de op de beleidskaart aangegeven categorieën zijn regimes gekoppeld, waarin wordt aangegeven in welke gevallen ter bescherming van (mogelijke) archeologische waarden archeologisch onderzoek noodzakelijk is en onder welke voorwaarden vrijstelling daarvan kan plaatsvinden, voor welke categorieën een omgevingsvergunning is vereist voor bouwen, slopen, en werken en werkzaamheden onder maaiveld of voor welke categorie geen vergunning noodzakelijk is. Voor de binnenstad zijn de volgende categorieën van belang:
1 en 3 op de voormalige archeologische verwachtingskaart van de binnenstad).
bijzondere gebouwen (categorie 2 en 4 op de voormalige archeologische verwachtingskaart van de binnenstad).
middeleeuwse hoofdstructuur (categorie 5 op de voormalige archeologische verwachtingskaart van de binnenstad).
waarde (categorie 6 op de voormalige archeologische verwachtingskaart van de binnenstad.
Categorie 2 betreft de reeds wettelijk beschermde archeologische momenten. Deze behoeven geen regeling in dit bestemmingsplan. Die waarden worden volledig en uitputtend door de Monumentenwet en Monumentenverordening beschermd. Ook het bovengrondse deel van een archeologisch monument, voor zover aanwezig, maakt deel uit van dat monument.
Om inzicht te geven, welke gronden dit betreft, zijn deze beschermde monumenten op kaartbijlage nr. 2 van deze toelichting aangegeven, op welke kaart ook de bovengrondse rijks- en gemeentelijke monumenten en het beschermd stadsgezicht zijn aangegeven. Voor categorie 7 (lage verwachting) is voor wat betreft archeologie geen vergunning vereist.
Categorieën 4A en 4B zijn voor de Binnenstad samengevoegd, omdat voor deze categorieën dezelfde regimes gelden. Voor categorie 4C geldt een ander regime, zodat in de Binnenstad twee groepen overblijven, waarvoor afzonderlijke regels dienen te worden opgesteld. Dit is mogelijk door aan de gronden met de categrorieën 4A en 4B de hierna nader toegelichte dubbelbestemming Waarde Archeologie 1 en aan de gronden met de categorie 4C de hierna toegelichte dubbelbestemming Waarde Archeologie 2 toe te kennen.
Waarde Archeologie 1: Delen van de stadskern van hoge archeologische waarde op de plaats van bijzondere gebouwen of binnen de middeleeuwse hoofdstructuur.
Deze groep van terreinen is op de archeologische beleidskaart van de gemeente aangeduid als categorie 4A en 4B. Voor de terreinen met deze dubbelbestemming geldt dat voor alle ingrepen groter dan 1 m² en dieper dan 50 cm onder het huidige maaiveld een aanleg-, bouw of sloopvergunning vereist is. Omdat in de beleidsnota voor deze gebieden hetzelfde regime geldt, zijn ze op de bestemmingsplankaart samengevoegd. Het betreft resten van belangrijke gebouwen die zeldzaam zijn of resten van de middeleeuwse hoofdstructuur van de stad. De resten zijn zeer geconcentreerd en vanaf geringe diepte onder het maaiveld aanwezig. Een zeer klein oppervlak kan reeds veel informatie bevatten. In principe is behoud in situ van archeologische resten voor deze terreinen het uitgangspunt.
Bij ingrepen groter dan 25 m² en dieper dan 50 cm beneden maaiveld kan een waarderend onderzoek worden geeist ten einde vast te stellen of de ingreep de archeologische waarden aantast en of technische maatregelen noodzakelijk zijn om de resten in situ te beschermen. In de Binnenstad is in het verleden veel onderzoek gedaan. Een waarderend onderzoek is daarom niet altijd noodzakelijk omdat er bij de BAM reeds voldoende inzicht is om terreinen te waarderen. De BAM heeft dan ook de mogelijkheid de verstoorder vrij te stellen van een waarderend onderzoek. De BAM zal dergelijke informatie beschikbaar stellen. Voorafgaand aan het verlenen van de vergunning is echter wel aanvullende informatie nodig om de plannen op aan te kunnen passen.
Ingrepen kleiner dan 25 m² vragen vaak geen planaanpassing maar hier kan het wel noodzakelijk zijn om voorafgaand aan de werkzaamheden een opgraving uit te voeren of de werkzaamheden te begeleiden. Omdat de kosten voor archeologisch onderzoek in dergelijke gevallen vrijwel altijd excessief zijn, zal de gemeente de kosten voor dit onderzoek voor haar rekening nemen.
Bij ondiepe ingrepen voor de realisering van bijgebouwen bestaan er voor de initiatiefnemer meestal weinig mogelijkheden om de bouw ten gunste van de archeologie aan te passen. Een financiële prikkel met dat doel is hier dus niet van toepassing en daarom zal de gemeente bij bijgebouwen ondiep onderzoek (tot 1 meter beneden maaiveld) op eigen kosten (laten) uitvoeren. Op het moment dat er binnen het plan wel diepere ingrepen plaats vinden (bijvoorbeeld een kelder) komt het onderzoek wel geheel voor rekening van de initiatiefnemer.
Waarde Archeologie 2: Overige delen van de middeleeuwse stadskern van hoge archeologische waarde.
Deze groep van terreinen is op de archeologische beleidskaart van de gemeente aangeduid als categorie 4C. Voor de terreinen met deze dubbelbestemming geldt dat voor alle ingrepen groter dan 25 m² en dieper dan 50 cm onder het huidige maaiveld een aanleg-, bouw of sloopvergunning vereist is. Het betreft het gebied binnen de 17de eeuwse vestingwerken. Hier zijn vaak tot op enkele meters diepte resten bewaard gebleven. De resten zijn zeer geconcentreerd en vanaf geringe diepte onder het maaiveld aanwezig. Een zeer klein oppervlak kan reeds veel informatie bevatten.
Bij ondiepe ingrepen voor de realisering van bijgebouwen bestaat er voor de initiatiefnemer meestal weinig mogelijkheden om de bouw ten gunste van de archeologie aan te passen. Een financiële prikkel met dat doel is hier dus niet van toepassing en daarom zal de gemeente bij bijgebouwen ondiep onderzoek (tot 1 meter beneden maaiveld) op eigen kosten (laten) uitvoeren. Op het moment dat er binnen het plan wel diepere ingrepen plaats vinden (bijvoorbeeld een kelder) komt het onderzoek wel geheel voor rekening van de initiatiefnemer.
Bodemverstoring
Plaatselijk kunnen in de binnenstad (sub)recente bodemverstoringen aanwezig zijn die er voor hebben gezorgd dat archeologische resten tot een veel dieper niveau geheel of gedeeltelijk zijn verstoord of vernietigd. Locaties waar grootschalige bodemverstoring heeft plaatsgevonden zijn zoveel mogelijk verwerkt in het bestemmingsplan. In de praktijk zullen echter nog veel meer locaties zijn waar archeologische resten door bodemverstoring verloren zijn gegaan. De omvang en locatie van deze verstoringen zijn echter niet op voorhand bekend, en het is dus van belang om bij elke ingreep eerst te bepalen of er sprake is van bodemverstoring en zo ja wat het effect daarvan is (geweest) op archeologische waarden. Indien de initiatiefnemer met behulp van relevante en eenduidige gegevens kan aantonen dat het plangebied dermate sterk verstoord is dat geen intacte archeologische resten verwacht kunnen worden, kan de gemeente vrijstelling verlenen voor archeologisch onderzoek.
Heipalen
Het aanbrengen van heipalen leidt in vrijwel alle gevallen tot een diepe en vaak onomkeerbare aantasting van archeologische resten. De aard van de verstoring is vaak echter dermate lokaal en beperkt van omvang dat gericht archeologisch onderzoek ter plaatse van de heipalen niet goed mogelijk is. Voor het aanbrengen van heipalen wordt daarom in veel gevallen geen archeologisch onderzoek verplicht gesteld. Wel kunnen eisen worden gesteld aan de dichtheid van heipalen of de gebruikte methode van heien (slaan, schroeven etc.). Het aanbrengen van heipalen waarbij zo min mogelijk grondverplaatsing of verdringing plaatsvindt zijn in veel gevallen het meest wenselijk. Er moet overigens wel een onderscheid worden gemaakt in het daadwerkelijk aanbrengen van de heipalen en de werkzaamheden die nodig zijn om het terrein gereed te maken voor heiwerkzaamheden. Het (plaatselijk) uitgraven van de bodem, bijvoorbeeld om muren en/of funderingsresten te verwijderen, is zeer destructief en valt niet onder de vrijstelling van archeologisch onderzoek. Het kan voorafgaand aan heiwerkzaamheden zeer zinvol zijn om contact op te nemen met de afdeling Bouwhistorie, Archeologie en Monumenten (BAM). Zij beschikken vaak over gedetailleerde informatie over de ligging van (soms zeer zware) muren en funderingen. In overleg kan dan worden bekeken welk palenplan en welke methode het meest geschikt is. In het geval van het bouwen in een zone met Waarde Archeologie 1 en 2 zal het palenplan eerst ter goedkeuring moeten worden voorgelegd aan het bevoegd gezag tot verlening van de omgevingsvergunning.
In deze paragraaf wordt uiteengezet, op welke wijze dit bestemmingsplan het integratiekader vormt voor het cultuurhistorisch beleid.
Zoals in paragraaf 3.2.5 is uiteengezet, heeft de Tweede Kamer ingestemd met een wetswijziging, die beoogt dat de cultuurhistorische belangen voortaan integraal moeten worden meegewogen in bestemmingsplannen. Dat geldt niet alleen voor de archeologie, maar ook voor bovengrondse monumenten en gebouwen en bouwwerken die geen monument zijn, maar wel cultuurhistorische waarde hebben.
De Binnenstad van 's-Hertogenbosch is in zijn geheel aangewezen als beschermd stadsgezicht. Ingevolge artikel 1 onder f van de Monumentenwet 1988 luidt de definitie van beschermd stadsgezicht als volgt:
“groepen van onroerende zaken die van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun onderlinge ruimtelijke of structurele samenhang dan wel hun wetenschappelijke of cultuurhistorische waarde en in welke groepen zich één of meer monumenten bevinden”.
Artikel 36 van de Monumentenwet bepaalt, dat ter bescherming van een beschermd stads- en dorpsgezicht een bestemmingsplan dient te worden vastgesteld.
Om de afweging van de (bovengrondse) cultuurhistorische belangen te kunnen maken, is de volgende werkwijze gevolgd:
1) Allereerst is bepaald wat de belangrijkste structurele cultuurhistorische waarden zijn in het stadsgezicht; deze zijn niet overal in de binnenstad gelijk.
2) Vervolgens is bepaald welk beleid de gemeente wil volgen als het gaat om het behoud van deze waarden.
3) Als derde stap is in het bestemmingsplan een zone aangegeven waarbinnen bijzondere voorschriften zijn opgenomen om de structurele waarden te beschermen.
4) In de voorschriften is vervolgens flexibiliteit ingebouwd, om te zorgen dat bij concrete bouwplannen een nadere afweging mogelijk blijft tussen de cultuurhistorische waarden en andere waarden die in het geding zijn.
In het navolgende worden deze stappen nader toegelicht
1. De belangrijkste cultuurhistorische waarde in het stadsgezicht
De gemeente 's-Hertogenbosch voert al vele jaren een actief beleid op het terrein van archeologie, bouwhistorie en monumentenzorg. De basis daarvoor ligt in het unieke karakter van met name de historische binnenstad. De stad 's-Hertogenbosch kende een grote bloeitijd in de periode vanaf de 14e tot en met de 16e eeuw. In die periode speelde de stad op internationaal niveau een belangrijke rol, zowel in economisch als in cultureel opzicht. Aan het eind van de 16e eeuw verschoof het economisch zwaartepunt in Europa langzamerhand naar het Noorden. Na de verovering door Frederik Hendrik in 1629 veranderde de plek van de stad op de Europese kaart definitief. Een periode van economische achteruitgang volgde. Deze ontwikkeling was er de oorzaak van, dat de bouwwerken die in de laat-middeleeuwse periode waren opgetrokken, zeer lang bleven bestaan en slechts minimaal werden aangepast. Pas in de 19e eeuw kwam daar verandering in. Bovenstaande ontwikkeling is er de oorzaak van, dat de (laat-)middeleeuwse hoofdstructuur van de binnenstad vrijwel intact bewaard is gebleven. Vaak vinden we langs de belangrijkste straten in die hoofdstructuur negentiende- eeuwse en twintigste- eeuwse gevels terug, maar dat is niet wat het lijkt. Achter de gevels zijn vaak middeleeuwse kelders, tussenmuren, balklagen, vloeren en soms zelfs muurschilderingen en kappen nog aanwezig.
2. Het gemeentelijk cultuurhistorisch beleid in de binnenstad
Hiervoor genoemde (laat-)middeleeuwse hoofdstructuur en de nog bestaande historische bouwdelen die er onderdeel van uitmaken, vormen de kern van de waarde van het stadsgezicht. Het cultuurhistorisch beleid is erop gericht die zoveel mogelijk te behouden. Daarbij doet zich het probleem voor dat veel van de middeleeuwse elementen op dit moment verborgen zijn achter de gevels of zelfs behang, schrootjes, stucwerk of plafonds. Die komen tevoorschijn bij verbouwingen. Het beleid is, om ook deze elementen zoveel mogelijk te behouden. Maar 's-Hertogenbosch is ook een eigentijdse stad met een grote dynamiek. De belangrijkste cultuurhistorische zones vallen grotendeels samen met de belangrijkste winkelstraten. Het kan dus gebeuren dat bij de voorbereiding van een verbouwing waardevolle elementen worden gevonden, maar dat andere belangen moeten worden afgewogen tegen de wens tot behoud. In dat geval wordt in de praktijk zoveel mogelijk gezocht naar een oplossing die weliswaar zorgt dat zoveel mogelijk behouden blijft, maar anderzijds goede initiatieven niet frustreert. In de dagelijkse praktijk in onze stad blijkt dit vrijwel altijd te lukken. Het is daarom van belang dat het bestemmingsplan instrumenten voor behoud, maar ook de nodige flexibliteit kent.
3. De opname van een cultuurhistorische zone in het bestemmingsplan
Op 31 januari 2006 heeft het college van B&W de bouwhistorische waardenkaart vastgesteld. Bij die gelegenheid heeft het college aangegeven, dat de uitkomsten van de bouwhistorische waardenkaart als volgt in het bestemmingsplan binnenstad zullen worden verwerkt:
"Bescherming van de historische structuur kan met name bewerkstelligd worden door bestemmingsplanvoorschriften in relatie tot het Beschermd Stadsgezicht. De gegevens van panden die van belang zijn voor de historische structuur (dit kunnen ook panden met een hoge beeldkwaliteit zijn, omdat ze een bijzondere samenhang vormen met de structuurbepalende panden) worden in dat kader ingebracht als onderlegger bij de opstelling van nieuwe bestemmingsplanvoorschriften. In dit kader is in de Uitgangspuntennota van het bestemmingsplan Binnenstad reeds opgenomen, dat -met relaties naar de waardering- en verwachtingenkaart- aangegeven zal worden hoe de structuren van de binnenstad (zoals de kenmerkende kappenstructuur en nokrichtingen) worden beschermd. De kaart met de daaraan ten grondslag liggende gegevens zal verder -waar nodig- gebruikt worden bij de nadere vastlegging van zaken als voorgevelrooilijn, achtergevelrooilijn, verdiepingshoogte begane grond e.d., die van belang zijn voor de structuur van het beschermd stadsgezicht".
Om invulling te geven aan het bovenomschreven beleid is het allereerst van belang om te bepalen wat in stedenbouwkundige zin de cultuurhistorische waarden zijn die moeten worden beschermd. Daarbij is het essentieel, dat de binnenstad van 's-Hertogenbosch nog een vrijwel gave stedenbouwkundige hoofdstructuur kent, die sinds de late middeleeuwen, de historische bloeiperiode van de stad, vrijwel ongewijzigd is gebleven.
De oudste kaart met een betrouwbare maatvoering, die we van de stad hebben, is de kadastrale kaart van 1823. De toen aanwezige structuur was nagenoeg ongewijzigd ten opzichte van de laat-middeleeuwse (blijkt o.a. uit studie A. Van Drunen "Van Straet tot Stroom"). Met gebruikmaking van digitale technieken is het mogelijk gebleken om foto's van de huidige situatie te projecteren op de kadastrale kaart van 1823. Daarbij is gebleken, dat veel van de toen aanwezige bouwmassa's, inclusief parcellering, bouwhoogte en kaprichting, op dit moment nog steeds aanwezig zijn. Op de Bouwhistorische waardenkaart (zie bijlage nr. 3 bij deze plantoelichting) is dit aangegeven. Deze stedenbouwkundige structuur en verschijningsvom heeft door zijn ouderdom en uniciteit een cultuurhistorische waarde die door het bestemmingsplan specifiek beschermd moet worden. In het bestemmingsplan is het gebied, waarbinnen deze bijzondere stedenbouwkundige structuur is gelegen, aangeduid als “cultuurhistorische zone”.
Ook achter de voorgevels zijn naar verwachting nog waardevolle elementen aanwezig. De huizen zijn naast elkaar gebouwd en hebben vaak gemeenschappelijke zijmuren. Bij latere verbouwingen zijn deze zijmuren vaak behouden gebleven. Zij vormen het historische geraamte van de stad. Dit gedeelte tussen de oude voor- en achterrooilijnen bevat de historische hoofdbebouwing. Op de Bouwhistorische waardenkaart is deze bebouwingszone weergegeven en is per pand de waarde aangegeven. Ter bescherming van deze waarden zijn in het bestemmingsplan bouwregels opgenomen.
Tot de historische hoofdbebouwing in de 'cultuurhistorische zone' behoren ook beschermde monumenten. Voor een aantal van deze monumenten zijn in dit bestemmingsplan zogenaamde 'maatbestemmingen' opgenomen (zie hierna onder 5.3 van de plantoelichting). Het betreft veelal bestemmingen voor panden en/of functies die van grote ruimtelijke invloed zijn op de omgeving, bijvoorbeeld door de (monumentale) vormgeving van het pand, het specifieke belang van de functie of in verband met (milieu)hinder en/of waarvan de opstallen niet zonder meer benut kunnen worden voor een andere functie dan de bestaande. Het gaat bijvoorbeeld om kantoren, bedrijven en maatschappelijke en culturele doeleinden. Omdat deze panden een bestemming op maat kennen en de cultuurhistorische waarden ervan volledig worden beschermd via de monumentenwet, zijn deze panden in het bestemmingsplan buiten de 'cultuurhistorische zone ' gehouden.
4. Uitwerking in voorschriften
In dit bestemmingsplan zijn op de eerste plaats algemene voorschriften opgenomen om de stedenbouwbouwkundige structuur en bouwhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht te beschermen zoals het handhaven van bestaande kappen, het verbod tot samenvoeging van panden, het toevoegen van kelders. Ook de bestaande hoogten en het aantal lagen van panden zijn vastgelegd.
Daarnaast zijn voor de aangewezen cultuurhistorische zone in het bestemmingsplan nog specifieke voorschriften opgenomen ter bescherming van de bouwhistorische waarden. Hierbij wordt de oude achtergevelrooilijn beschermd en kunnen aan- en uitbouwen van achtergevels niet zonder meer plaatsvinden.
Het voorgaande betekent niet, dat bouwvoorstellen die afwijken van de structuur onmogelijk zijn. In het bestemmingsplan is de mogelijkheid om bij een omgevingsvergunning hiervan af te wijken na afweging van de gevolgen van het bouwvoorstel tegen het belang van de aantasting van de cultuurhistorische waarde.
Dit kan bijvoorbeeld betrekking hebben op het samenvoegen van panden, het maken van doorbraken in zijmuren, het opdelen van panden, het wijzigen van de oude achtergevelrooilijnen, aan- en uitbouwen van oude achtergevels en het toevoegen van kelderruimten.
Wanneer in voorgaande bestemmingsplannen bouwrechten zijn opgenomen die aantasting van de historische bouwmassa mogelijk maken (bijvoorbeeld wanneer het oude bestemmingsplan een andere achtergevelrooilijn mogelijk maakt), wordt rekening gehouden met de bestaande rechten in die zin, dat de wijziging niet bij voorbaat onmogelijk wordt gemaakt, maar uitsluitend mogelijk is met toepassing van een in de voorschriften opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Bij een concreet bouwinitiatief kan dan worden afgewogen, of de belangen die gemoeid zijn met de uitbreiding opwegen tegen de cultuurhistorische belangen.
Voor het gebied dat behoort tot “de cultuurhistorische zone” wordt de afwijkingsbevoegdheid voor de samenvoeging van panden, of toestemming voor uitbreiding aan de achterzijde, een andere kapvorm e.d. niet verleend dan nadat de aanvrager een rapport heeft overgelegd, waarin de bouwhistorische waarde van de gebouwen, naar het oordeel van burgemeester en wethouders in voldoende mate is vastgesteld. Het overleggen van een dergelijk rapport is niet nodig, indien naar het oordeel van het bevoegd gezag de bouwhistorische waarden van de te slopen bouwwerken in andere beschikbare informatie afdoende is vastgesteld. Buiten het gebied dat behoort tot “de cultuurhistorische zone” is een dergelijk rapport evenmin noodzakelijk.
Tenslotte is ter bescherming van de specifiek in de “cultuurhistorische zone” voorkomende cultuurhistorische waarden een sloopverbod opgenomen. Op grond daarvan kan ongewenste sloop van cultuurhistorisch belangrijke elementen worden voorkomen. Het belang van behoud van cultuurhistorisch belangrijke elementen in deze zone wordt hiermee onderstreept. Van dit verbod kan worden afgeweken via de mogelijkheid van toepassing van een afwijkingsbevoegdheid na een afweging van eventuele cultuurhistorische belangen tegen andere belangen die in het geding zijn. Vergunning wordt niet verleend dan nadat de aanvrager een rapport heeft overgelegd, waarin de bouwhistorische waarde van de gebouwen, naar het oordeel van burgemeester en wethouders in voldoende mate is vastgesteld. Het overleggen van een dergelijk rapport is niet nodig, indien naar het oordeel van het bevoegd gezag de bouwhistorische waarden van de te slopen bouwwerken in andere beschikbare informatie afdoende is vastgesteld.
Indien bij een verbouwing met sloop of sloop anderszins bouwhistorisch belangrijke elementen moeten verdwijnen, kan aan de omgevingsvergunning de voorwaarde worden verbonden dat deze elementen goed worden gedocumenteerd voordat ze worden verwijderd.
Met de beperking van deze vereisten tot het gebied van de cultuurhistorische zone geeft het bestemmingsplan een meer genuanceerde benadering dan het algemeen sloopvergunningstelsel dat geldt voor rijks beschermde stads- en dorpsgezichten.
5. Monumenten
Binnen het beschermd stadsgezicht van de binnenstad van 's-Hertogenbosch zijn veel monumenten aangewezen. Daarbij zijn veel rijksmonumenten, maar ook veel gemeentelijke monumenten. De afgelopen jaren heeft het rijk een zeer terughoudend beleid gevoerd ten aanzien van het aanwijzen van monumenten, en heeft dit in toenemende mate aan de gemeenten overgelaten. De gemeente is, als gevolg van het voortschrijdend onderzoek, de laatste jaren meer (bouw-)historisch zeer waardevolle panden tegengekomen, die vervolgens zijn aangewezen als gemeentelijk monument. Dat beleid zal ook de komende jaren worden voortgezet. Voor de aanwijzing als rijksmonument geldt dat sprake moet zijn van monumentale waarde op nationaal niveau, waarbij de factor zeldzaamheid mede van belang is. Geringe zeldzaamheid zegt echter weinig over de culturele waarde op lokaal niveau. Het onderscheid tussen rijks- en gemeentelijke monumenten zegt dus weinig over het verschil in cultuurhistorische waarde. Rijks- en gemeentelijke monumenten worden daarom door de gemeente op gelijke wijze behandeld. In de toelichting van het bestemmingsplan is een monumentenkaart opgenomen (zie bijlage 2). Deze kaart heeft tot doel om eigenaren en andere belanghebbenden een inzicht te geven in het beleid dat op elk pand van toepassing is. Dit conform de intenties van de Beleidsbrief Modernisering Monumentenzorg.
Het bestemmingsplan gaat ervan uit, dat de aangewezen monumenten behouden blijven; de bouwmassa is vastgelegd conform de bestaande situatie. Voor het overige wordt de bescherming van de monumenten geregeld via het regime van de monumentenwet of de gemeentelijke monumentenverordening. Beschrijvingen of waardestellingen van monumenten zijn daarom in dit bestemmingsplan niet opgenomen.
Indien een pand is aangewezen als monument, is een vergunning nodig voor wijzigingen aan het monument. Dat is geregeld in de Monumentenwet (rijksmonumenten) of in de gemeentelijke monumentenverordening (gemeentelijke monumenten) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Is er sprake van een monument, dan is het verstandig -alvorens vergunning aan te vragen- contact op te nemen met de gemeente (Afdeling Bouwhistorie, Archeologie en Monumenten) voor een advies over de waarde van het pand en hoe een gewenste en toegelaten wijziging kan plaatsvinden met zo min mogelijk aantasting van die waarde.
Naast het hiervoor beschreven beleidskader, dat het meest van belang is uit oogpunt van ruimtelijke ordening, zijn en worden nog diverse andere instrumenten dan het bestemmingsplan ingezet ten behoeve van behoud en versterking van de kwaliteit van de binnenstad. Hierna volgen de belangrijkste beleidsuitgangspunten per onderwerp.
Horecabeleid
Algemeen
De algemene doelstelling ten aanzien van het horeca(beleid) is het kwalitatief versterken van de horecastructuur in de stad. De horeca draagt direct bij aan het imago van 's-Hertogenbosch als 'ontmoetingsstad'. Daarbij zetten wij onder meer in op het realiseren van een gedifferentieerd aanbod gericht op doelgroepen en dus meer afstemming op wensen van het publiek en op verzorgde presentatie en daarmee kwalitatieve verbetering van de (binnen-)stad. Voorts is samenwerking binnen de horecabranche van belang evenals afstemming met andere functies en voorzieningen, zoals detailhandel, warenmarkt, cultuur en evenementen.
Voor actualisering van het bestemmingsplan binnenstad gaat het om het formuleren van een actuele juridische regeling voor bestaand gebied. Zoals verwoord in de vigerende bestemmingsplannen wordt in dit beleid geen groei van het aantal horecavestigingen nagestreefd. Wel is sindsdien een beperkte groei van de horeca-restaurant-functie mogelijk gemaakt, wat vooral tot een concentratie van eetgelegenheden in de Korte Putstraat heeft geleid. Er zal overigens een nieuwe Horeca beleidsnota worden opgesteld. De vaststelling hiervan wordt in de loop van 2013 verwacht.
Bij nieuwe ontwikkelingen kan een specifieke afweging plaats hebben over de meerwaarde of wenselijkheid van toevoeging van horeca. Deze afweging vindt dan plaats via een aparte procedure, buiten dit bestemmingsplan.
Ten aanzien van horecaterrassen bestaat een spanningsveld tussen de kwaliteit van de openbare ruimte en de exploitatiemogelijkheden of -wensen van horecaondernemers. Het gebruik van het openbare gebied is de verantwoordelijkheid van de gemeente. Terrassen worden toegelaten binnen de bestemming voor de openbare ruimte en zijn via de eisen van de Horecaverordening 's-Hertogenbosch 2012 gekoppeld aan een horecabestemming. Een voorstel voor de aanleg, situering of bijstelling van een horecaterras wordt daarnaast in alle gevallen getoetst aan criteria als doorgang voor voetgangers en calamiteitenverkeer, aan stedenbouwkundige inpassing en uiterlijk aanzien. De eisen ten aanzien van inrichting en ruimtegebruik van terrassen zijn via de regels van de Horecaverordening 's-Hertogenbosch 2012 van de gemeente 's-Hertogenbosch beschreven.
Ondersteunende horeca
Naast reguliere horeca kennen we functie-ondersteunende horeca. Dat is een planologisch begrip voor horeca, die binnen een andere dan een specifieke horeca-bestemming voorkomt. Er is sprake van functie-ondersteunende horeca, als men in een zaak of instelling, die geen (planologische) hoofdbestemming horeca heeft, iets kan consumeren en daarvoor moet betalen.
Doel ervan is het bezoek te veraangenamen en de bezoekduur te verlengen. In warenhuizen is dit vanuit het verleden al geheel ingeburgerd en vanuit die optiek in het vigerende bestemmingsplan Stadskern voor de grote winkels specifiek in de bestemming opgenomen.
We hebben het hier dus niet over winkels waar de klant een gratis kopje koffie of een andere consumptie ter plekke kan gebruiken; zolang er niet voor hoeft te worden betaald is het toegestaan. Het gaat hier alleen om het bedrijfsmatig verstrekken (dus tegen betaling) van drank (geen alcohol) en etenswaren voor gebruik ter plaatse.
Ondersteunende horeca komt als ondergeschikte functie ook voor zonder dat dit in de vigerende bestemmingsplannen specifiek geregeld is. Bijvoorbeeld bij musea, theater, bibliotheek en andere vrijetijds-voorzieningen en tegenwoordig ook bij andere winkels dan warenhuizen. Als een bakker bijvoorbeeld belegde broodjes verkoopt, kan een klant het broodje ter plekke consumeren en mag de bakker hierbij ook iets te drinken schenken. Op zich is hier niets op tegen. Al deze ontwikkelingen dragen bij aan een verlevendiging van het stadscentrum, waarbij een juiste combinatie van functies als detailhandel, horeca, leisure, cultuur en verblijfsomgeving ervoor zorgt, dat meer bezoekers naar het centrum komen en dat ze graag terugkomen en er langer willen verblijven.
Voorkomen moet worden, dat er een wildgroei aan horeca-activiteiten op locaties waarop niet de bestemming horeca rust. Bovendien is niet de bedoeling dat de horeca-activiteit de hoofdactiviteit wordt of de openbare orde of veiligheid verstoort. Daarom is het goed in bestemmingsplannen meer specifieke regels te stellen met betrekking tot de toelaatbaarheid en omvang van 'functie-ondersteunende horeca'. Qua omvang komen de grotere horecavoorzieningen voor in warenhuizen/grootwinkelbedrijven en culturele instellingen. Voor het overige gaat het om kleinschalige activiteiten. Door aansluitend daaraan de omvang van 'ondergeschikte horeca' voor warenhuizen/grootwinkelbedrijven en culturele instellingen enerzijds en overige voorzieningen in de binnenstad anderzijds in aparte bestemmingen te regelen, kan wildgroei voorkomen worden. Daarnaast is er in de praktijk behoefte aan een heldere definitie, die aangeeft wanneer sprake is en mag zijn van ondergeschikte horeca.
Regeling/afbakening functie-ondersteunende horeca
a. Warenhuizen, cultuur
De warenhuizen/grootwinkelbedrijven worden, conform de bestemmingsplansystematiek van het vigerende bestemmingsplan Stadskern, ondergebracht in een aparte bestemming, thans genaamd Centrum 1. Voor de culturele instellingen is dat bestemming Cultuur en Ontspanning. Een specifieke omvang van de maximaal toegestane ondergeschikte horeca is tot op heden niet geregeld. In de praktijk van regelgeving en jurisprudentie wordt een percentage van 20% van het netto-vloeroppervlak als maximumpercentage aangehouden als omvang voor een ondergeschikte activiteit. Dit percentage wordt voldoende geacht voor de grootte van de huidige horeca-activiteiten binnen warenhuizen en culturele instellingen en zal daarom als maximumomvang voor ondergeschikte horeca worden vastgelegd in de bestemming Centrum 1 en Cultuur en Ontspanning.
Bij een omvang van 35 m² en meer is een exploitatievergunning vereist.
b. Overige winkels/voorzieningen
Aansluitend bij de huidige situatie dient, om wildgroei te voorkomen, de ondergeschikte horeca bij overige winkels en voorzieningen beperkt in omvang te blijven. Niet alleen in vierkante meters, maar ook voor wat betreft branches waar functie-ondersteunende horeca wordt toegestaan. De Bossche binnenstad beschikt over een bovengemiddeld aantal horecagelegenheden. Waarschijnlijk is dat ook de reden dat er amper vraag is naar functie-ondersteunende horeca, anders dan dat we elders in den lande zien. Bij de gemeente komen slechts incidenteel verzoeken binnen. Dat komt overeen met de bevindingen van Ondernemersvereniging Hartje 's-Hertogenbosch, waar de achterban tot op heden geen behoefte heeft kenbaar gemaakt om horeca in winkels te willen. Deze organisatie en de Koninklijke Horeca Nederland, afdeling 's-Hertogenbosch kunnen zich vinden in de in dit bestemmingsplan opgenomen regeling en afbakening voor functie-ondersteunende horeca.
In het bestemmingsplan Binnenstad zal niet, zoals in een aantal andere (binnen-)steden onlangs wel is gebeurd, de mogelijkheid worden geboden in alle winkels en andere voorzieningen functie-ondersteunende horeca te exploiteren. 's-Hertogenbosch staat dit alleen toe in winkels waar etenswaren als hoofdactiviteit verkocht worden, zoals brood, banket, chocolade, ijs, vlees, vis, groenten, fruit etc..
Voor functie-ondersteunende horeca gelden verder de volgende regels:
Beleid ten aanzien van kantoren (2011)
De combinatie van binnenstedelijke voorzieningen, historische panden en uitstekende OV-bereikbaarheid maakt de Bossche binnenstad een aantrekkelijke vestigingsplaats voor kleinere en middelgrote dienstverleners. Ook voor ZZP-ers en starters is de binnenstad een gewilde locatie. Voor grotere kantoren is de binnenstad minder geschikt. De beschikbare ruimte, de luchtkwaliteit en de verkeersdruk in de binnenstad bieden onvoldoende mogelijkheden om nieuwe grote auto-gerelateerde kantoren te ontwikkelen. De gemeente stimuleert bovendien het vertrek van grote kantoren uit de binnenstad. Door de omvorming van grotere en minder courante kantoorpanden uit de jaren 60-70-80 wordt plaats gemaakt voor andere functies zoals wonen.
Detailhandelsbeleid
Doel is het behouden en versterken van de Bossche winkelstructuur.
Basis van het beleid zijn drie uitgangspunten:
Deze indeling volgt de lijnen van het drieslagmodel, gebaseerd op koopgedrag en koopmotief van de consument: recreatief winkelen (binnenstad), doelgericht winkelen (periferie), boodschappen doen (woonwijken).
Op 11 oktober 2011 is het detailhandelsbeleid opnieuw vastgesteld. Ten opzichte van de voornoemde beleidsuitgangspunten van 2006 zijn hierbij geen wijzigingen aangebracht.
Beleid ten aanzien van bereikbaarheid
Het blijvend garanderen van een goede bereikbaarheid van de binnenstad is een belangrijke voorwaarde voor het economisch functioneren.
In samenhang met een verdere verbetering van de leefbaarheid betekent dit dat het gebruik van het openbaar vervoer en de fiets moet worden gestimuleerd en dat de noodzakelijke autobereikbaarheid moet kunnen worden gegarandeerd. In het kader van de Koersnota Hoofdinfrastructuur 's-Hertogenbosch zijn daarvoor door de gemeenteraad forse ambities geformuleerd. Concreet gaat het daarbij om het terugdringen van het aandeel van de auto in de vervoerswijzekeuze (modal split) van 70 naar 60% in het voordeel van de fiets en het openbaar vervoer. Voor de binnenstad betekent dat op hoofdlijnen het volgende:
De dynamiek in de binnenstad vereist een grote flexibiliteit en uitwisselingsmogelijkheden van de toegestane functies in bestaande panden. Conform de huidige praktijk worden bij gebruikswisselingen/(ver)bouw conform het vigerend bestemmingsplan geen parkeereisen gesteld. Alleen bij afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden dient op maat bezien te worden, hoe met de parkeerbehoefte wordt omgegaan.
Welstandsbeleid
De gehele binnenstad heeft vanwege de cultuurhistorische en architectonische waarde en de beeldkwaliteit, bijzondere aandacht gekregen in de welstandsnota, zoals laatstelijk vastgesteld op 17 mei 2011 door de gemeenteraad