Middelburg Buitengebied

3.2 Provinciaal beleid

Inleiding

Wat betreft het beleidskader van rijk en provincie zijn met name de Nota Ruimte en het Omgevingsplan Zeeland van groot belang voor het bestemmingsplan Buitengebied. Omdat het Omgevingsplan de provinciale vertaling van de Nota Ruimte is en omdat het Omgevingsplan het belangrijkste toetsingskader is voor het bestemmingsplan, wordt in dit hoofdstuk stilgestaan bij de voor het bestemmingsplan Buitengebied relevante aspecten uit het Omgevingsplan Zeeland.

Algemeen

Hoofddoelstellingen van het Omgevingsplan zijn in het verlengde van de Nota Ruimte:

• het faciliteren van de noodzakelijke en gewenste economische dynamiek;
• het bevorderen van de sociaal-culturele dynamiek en het vasthouden aan een gematigde bevolkingsgroei;
• het versterken van de bijzondere Zeeuwse omgevingskwaliteiten.

In het Omgevingsplan Zeeland worden de volgende omgevingskwaliteiten benoemd:

• mondiale en nationale milieukwaliteit;
• leefomgevingskwaliteit;
• bodemkwaliteit;
• waterkwaliteit;
• waterkwantiteit;
• ecologische en natuurlijke kwaliteit;
• landschappelijke kwaliteit en beeldkwaliteit;
• cultuurhistorische kwaliteit;
• bereikbaarheid;
• sociale kwaliteit.

Om de hoofddoelstellingen te bereiken kiest de provincie voor een ontwikkelingsgerichte benadering. Het Omgevingsplan geeft kaders en randvoorwaarden waarbinnen ontwikkelingen in de provincie plaats kunnen vinden. Het Omgevingsplan is daarmee vooral richtinggevend.

Ontwikkelingsfilosofie provincie "Faciliteren van nieuwe ontwikkelingen, en daarmee het genereren van nieuwe dynamiek, vormt één van de hoofddoelstellingen van het Omgevingsplan. Nieuwe initiatieven doen zich voor in zeer verschillende vormen en maten. Daarom is het niet logisch te kiezen voor een plan dat exact aangeeft wat op welke plaats wel en niet kan. Flexibiliteit is noodzakelijk om op nieuwe ontwikkelingen vanuit de maatschappij te kunnen inspelen. Tegelijkertijd geldt dat die nieuwe initiatieven niet ten koste mogen gaan van de waardevolle omgeving. Daarom is in dit plan gekozen voor een afwegingskader waarin de omgevingskwaliteiten expliciet worden benoemd en op basis van die kwaliteiten richting wordt gegeven aan de inpasbaarheid van nieuwe ontwikkelingen." (Omgevingsplan Zeeland, paragraaf 4.2.1.).

De kerngedachte van het Omgevingsplan is dat ontwikkelingen de ruimte moeten krijgen, maar wel met kwaliteit. Het Omgevingsplan biedt voor het buitengebied twee strategieën:

• beschermen;
• ruimte voor nadere afweging.

Figuur 10 Ruimte voor nadere afweging (bron: Omgevingsplan Zeeland)

De strategie "Ruimte voor nadere afweging" geldt voor het totale buitengebied van Middelburg, met uitzondering van bestaande natuurgebieden (zie figuur 10). Binnen deze strategie is sprake van "onderhandelbare schaarste": afhankelijk van de omgevingskwaliteiten is de ruimte voor nieuwe ontwikkelingen kleiner of groter. In alle gevallen worden creatieve oplossingen gevraagd. In de gebieden met de strategie "Beschermen" is het provinciaal beleid gericht op het handhaven van de bestaande kwaliteiten.

Voor de beoordeling van nieuwe ontwikkelingen worden in het Omgevingsplan de volgende aspecten genoemd:

• doel: welke economische, sociaal-culturele en ruimtelijke dynamiek is gewenst?
• locatiekeuze: past de ontwikkeling bij de omgevingskwaliteit van de locatie?
• vormgeving: past een ontwikkeling qua vormgeving bij de omgevingskwaliteiten?
• verevening: dragen projecten bij aan het versterken van de omgevingskwaliteiten?
• wettelijke eisen: voldoet het initiatief aan de wettelijke vereisten?

Het provinciaal beleid gaat uit van een integrale afweging van alle genoemde aspecten en de aan de orde zijnde omgevingskwaliteiten. Een initiatief kan niet alleen op grond van één aspect zonder meer worden afgewezen.

Omgevingskwaliteit uitgangspunt voor ontwikkelingen

De omgevingskwaliteiten zijn op basis van het Omgevingsplan richtinggevend voor nieuwe ontwikkelingen. In relatie tot het bestemmingsplan zijn daarbij met name van belang:

• de leefomgevingskwaliteiten;
• de kwaliteiten van natuur, landschap en cultuurhistorie.

Leefomgevingskwaliteiten

In het Omgevingsplan worden de volgende voor het buitengebied van Middelburg relevante leefomgevingskwaliteiten benoemd:

• het 'platte' van Walcheren kenmerkt zich als een rustig, schone en - in de nacht - donkere omgeving. De milieukwaliteit in dit gebied is zeer goed;
• de kustzone kenmerkt zich door natuurgebieden en grootschalige recreatie. De milieukwaliteit in deze omgeving is goed;
• lokaal is in het buitengebied van Middelburg sprake van luchtkwaliteitsknelpunten;
• goede scheiding tussen rustige natuur en recreatie.

Op basis van deze milieukwaliteiten wordt in het Omgevingsplan de volgende strategie benoemd:

• het behouden en versterken van de huidige milieukwaliteiten heeft hier het primaat;
• nieuwe, gebiedsvreemde verstoringsbronnen zijn niet toegestaan;
• in het stadsgewest worden lokale kwaliteitsknelpunten in overleg met de regio aangepakt.

In hoofdstuk 2 zijn de omgevingskwaliteiten van het Middelburgse buitengebied concreet beschreven. Naast deze natuurgebieden komen verspreid over het buitengebied grote en kleinere gebieden met natuurwaarden voor: de kreekrestanten, welen en dijken. Een aantal van deze dijken zijn in het Omgevingsplan als fauna- of als bloemdijk aangemerkt.

Functionele ontwikkelingsmogelijkheden

In het Omgevingsplan worden voor diverse functies de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden afgebakend. Deze ontwikkelingsmogelijkheden zijn maatgevend voor het bestemmingsplan. Voor een aantal specifieke functies geeft de provincie in het Omgevingsplan vervolgens aan hoe zij het hiervoor beleid naar de sectorale beleidsvelden heeft vertaald. Hieronder wordt deze vertaling naar de, voor het buitengebied meest relevante, beleidsvelden toegelicht.

Aan de grondgebonden landbouw worden ruime ontwikkelingsmogelijkheden geboden, inclusief (onder voorwaarden) mogelijkheden voor teeltondersteunende voorzieningen, aquacultuur, energie-opwekking, niet-grondgebonden neventakken en niet-agrarische nevenactiviteiten in de vorm van Nieuwe Economische Dragers. Daarbij is van belang dat nieuwe agrarische bedrijfscentra in beginsel niet worden toegestaan, tenzij daarmee bestaande ruimtelijke of milieuknelpunten worden opgelost.

Het beleid voor de niet-grondgebonden landbouw is gericht op het bevestigen van de bestaande situatie, waarbij bestaande hoofdberoepsbedrijven begrensde ontwikkelingsmogelijkheden krijgen. Samen met de sector wil de provincie de ontwikkeling in de omvang van de solitaire glasopstanden in de provincie monitoren en zo nodig inspelen op ontwikkelingen.

Bestaande niet-agrarische bedrijven worden 20% uitbreidingsmogelijkheden geboden (van de oppervlakte bedrijfsgebouwen en bedrijfsperceel), onder de voorwaarde van verevening.

Met betrekking tot de recreatie is het provinciaal beleid gericht op het bieden van voldoende ontwikkelingsmogelijkheden, waarbij gelijktijdige investeringen in recreatie en omgevingskwaliteiten nodig zijn. Grootschalige (verblijfs)recreatieve ontwikkelingen moeten worden geconcentreerd in de recreatieconcentraties (zie figuur 11). Voor bestaande bedrijven is het beleid met name gericht op kwaliteitsverbetering. Daarnaast wordt ruimte geboden voor nieuwvestiging, van voor Zeeland unieke producten / formules, waaronder hotels en groepsaccommodaties. Plattelandstoerisme wordt gestimuleerd, in de vorm van kleinschalig kamperen, landschapscampings en Nieuwe Economische Dragers.

Figuur 11 Concentratiegebieden verblijfsrecreatie (bron: Omgevingsplan Zeeland)

Wat betreft het wonen in het landelijk gebied is het volgende van belang. Bestaande woningen mogen worden uitgebreid tot 750 m³.

In het Omgevingsplan geeft de provincie aan dat de woonfunctie in het buitengebied een belangrijke kostendrager kan zijn om daar andere ontwikkelingen mogelijk te maken. Randvoorwaarde daarbij is dat bestaande agrarische bedrijvigheid niet in de knel mag komen door een toename van het aantal burgerwoningen. Hoofddoelstelling van de provincie is dat landschappelijke en cultuurhistorische waarden in het landelijk gebied met behulp van woningbouw kunnen worden behouden of versterkt.

Onder voorwaarden zijn nieuwe landgoederen mogelijk. In landelijke bebouwingsconcentraties mogen onder voorwaarden nieuwe woningen worden toegevoegd. Het provinciaal beleid biedt verder verschillende mogelijkheden voor nieuwbouw van woningen ter vervanging van bestaande (agrarische en niet-agrarische bedrijfs)bebouwing, in de vorm van nieuwe woonparken en vervanging van bestaande (niet waardevolle) bedrijfsgebouwen door enkele woningen. In bestaande beeldbepalende, cultuurhistorisch waardevolle vrijkomende gebouwen mogen ten behoeve van de instandhouding van de betreffende gebouwen, meerdere woningen worden ondergebracht. Verder biedt het provinciaal beleid ruimte voor de vestiging van kleinschalige woonzorginstellingen in het landelijk gebied.

Om ontwikkelingen te stimuleren heeft de provincie in het Omgevingsplan aangegeven dat nieuwe woningen (tot 10 stuks) in het buitengebied niet worden betrokken bij de analyse voor de bundelingstaakstelling (minstens 85% van de woningbouw op Walcheren moet op basis van het Omgevingsplan plaatsvinden in de stedelijke ontwikkelingszone Vlissingen / Middelburg).

Verevening

Verevening geeft een directe vertaling op individueel initiatiefniveau, op projectniveau en op gebiedsniveau van de in het Omgevingsplan uitgewerkte dubbeldoelstelling: zowel investeren in dynamiek als in kwaliteit. Het principe van verevening wil zeggen dat een "rode" ontwikkeling gepaard dient te gaan met een gelijktijdige investering in de omgevingskwaliteiten, publieke voorzieningen of de ruimtelijke kwaliteit. Daarbij moet het in alle gevallen gaan om een fysiek-ruimtelijke ontwikkeling, die aantoonbaar zoveel mogelijk een directe relatie heeft met initiatief of project. Deze relatie kan gelegd worden op individueel initiatiefniveau (bijvoorbeeld bij nieuwe economische dragers), op projectniveau en of op gebiedsniveau (bijvoorbeeld in een gebiedsvisie, gebiedsprogramma). Het principe van verevening is van toepassing op ontwikkeling van nieuwe en uitbreiding van bestaande rode functies op locaties die tot dan toe een andere bestemming hadden. Ontwikkelingen met betrekking tot de grondgebonden landbouw vallen niet onder het vereveningsprincipe; ontwikkeling van niet grondgebonden landbouw wel.

Doel en motivatie voor toepassen van het principe is meer ontwikkelingsmogelijkheden te creëren voor initiatiefnemers. De gelijktijdige investering in de omgevingskwaliteit of de ruimtelijke kwaliteit is voorwaarde voor het bieden van de gewenste ontwikkelingsmogelijkheden. Verevening is aanvullend op het in het plan geschetste afwegingskader voor inpasbaarheid van nieuwe ontwikkelingen. Het is dus niet zo dat "alles kan" als maar verevend wordt.

Inmiddels is het vereveningsbeleid door de provincie uitgewerkt in de vorm van een handreiking voor gemeenten. Daarin worden richtlijnen gegeven voor de hoogte van vereveningsbijdragen in relatie tot de aard van ontwikkelingen. In dat kader is een drempel ingesteld, waaronder er voor kleinschalige initiatieven, waarbij geen of nauwelijks sprake is van een aantasting van de omgevingskwaliteit, niet verevend hoeft te worden. De drempel wordt niet overschreden wanneer:

• 1. de hoogte van de noodzakelijk geachte vereveningsbijdrage lager is dan € 8.000,-;
• 2. er sprake is van slechts een beperkte toename van het bebouwd volume:
  • a. toename van het bebouwd volume is lager dan 400 m³
  • b. toename van het bebouwd volume is lager dan 30% van hetgeen in het vigerende bestemmingsplan of vigerende bestemmingsregeling reeds mogelijk wordt gemaakt.

Voor het overige biedt de provinciale handreiking gemeentebesturen ruimte om – met inachtneming van de handreiking – maatwerk te leveren.

Conclusie

Het Omgevingsplan Zeeland biedt – in navolging van de Nota Ruimte – gemeentebesturen de mogelijkheid om op basis van en met inachtneming van de eigen omgevingskwaliteiten gemeentelijk ruimtelijk beleid te formuleren, binnen de in het Omgevingsplan aangegeven gebieden met de strategie "nadere afweging mogelijk". De ontwikkelingsruimte wordt in het Omgevingsplan voor de verschillende gebruiksfuncties echter ook afgebakend en voorzien van randvoorwaarden. Een belangrijk aspect is daarbij voorts, dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gepaard moeten gaan met ruimtelijke kwaliteitswinst (voor wat hoort wat; verevening).

Met het voorliggende bestemmingsplan wil het gemeentebestuur de beleidsruimte die de Nota Ruimte en het Omgevingsplan bieden voor ruimtelijke ontwikkelingen benutten.