Buitengebied

3.2 Provinciaal beleid

3.2.1 Omgevingsvisie

De omgevingsvisie Overijssel is vastgesteld op 1 juli 2009 door Provinciale Staten van Overijssel. De aanvullingen van de omgevingsvisie op het streekplan worden hier gemeld. In de omgevingsvisie worden voor het buitengebied drie ontwikkelingsperspectieven geschetst. Deze geven richting aan nieuwe ontwikkelingen en initiatieven.

1. Realisatie groene en blauwe hoofdstructuur

De EHS en de gebieden waar water de bepalende functie is (het watersysteem van brongebieden tot hoofdsysteem), combineren tot een robuust raamwerk met landschappelijke kwaliteit.

2. Buitengebied accent productie

Gebieden voor landbouw die bijdragen aan de kwaliteit van de grote open cultuurlandschappen en gebieden waar plek is voor intensieve veehouderij (landbouwontwikkelingsgebieden).

3. Buitengebied accent veelzijdige gebruiksruimte

Gebieden voor gespecialiseerde landbouw en mengvormen van landbouw met andere functies (recreatie-zorg, natuur, water) en bijzondere woon-, werk- en recreatiemilieus die de karakteristieke gevarieerde opbouw van de cultuurlandschappen in deze gebieden versterken.

De ontwikkelingen in deze gebieden zijn niet langer gebonden aan strikte regels van welke functie op welke plek moet plaatsvinden. Er wordt ruimte geboden aan economische dynamiek en de ruimtelijke kwaliteit. Naast de bescherming van kwaliteiten wil de provincie vooral ontwikkeling en dynamiek benutten voor duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit. Dit betekent dat voor elke ontwikkeling (dus boerenbedrijf, recreatieonderneming, knooperf, paardenhouderij etc.) de principes van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik gelden. De gemeente gebruikt deze criteria als afweging in de bestemmingsplannen.

3.2.1.1 Landbouwbeleid

De provincie biedt mogelijkheden voor bedrijfsontwikkeling in de landbouw, onder voorwaarden van generiek instrumentarium (zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik), ontwikkelingsperspectieven en gebiedskenmerken. Ze bieden ruimte voor schaalvergroting en -verbreding. De intensieve veehouderij heeft vooral ontwikkelingsmogelijkheden in de landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s) en op sterlocaties in verwevingsgebieden. Voor nieuwvestiging moeten in eerste instantie bestaande vrijkomende agrarische locaties of andere bebouwde locaties (bijv. burgererven) worden benut. De vestiging van een nieuw agrarische bouwperceel is wel mogelijk in de volgende gevallen:

• 1. als een ondernemer een landbouwbedrijf verplaatst voor het realiseren van publieke belangen;
• 2. als een ondernemer op de huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft bijvoorbeeld door het ontbreken van verdere milieugebruiksruimte - en zijn bedrijf verplaatst naar een locatie met goede ontwikkelingsmogelijkheden.

In beide gevallen is de opheffing van de aanduiding agrarisch bouwperceel op de uitplaatsingslocatie in Overijssel een voorwaarde voor de vestiging van het nieuwe bouwvlak (dit principe wordt ‘saldering’ genoemd).

3.2.1.2 Landbouw en Natura 2000

In het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn in Nederland gebieden aangewezen als Natura 2000-gebied. De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn zijn hierin geïmplementeerd. Voor elk Natura 2000-gebied geldt een afzonderlijk aanwijzingsbesluit waarin het gebied wordt begrensd en waarin de instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgelegd.

Binnen het buitengebied van de gemeente Hengelo zijn geen Natura 2000-gebieden gelegen. Wel liggen er rondom Hengelo een aantal Natura 2000-gebieden. Op korte afstand ligt het Lonnekermeer en op grotere afstand liggen het Buurserzand en Haaksbergerveen. Voor het Lonnekermeer, het Buurserzand en Haaksbergerveen gelden de volgende algemene instandhoudingsdoelstellingen:

• Behoud van de bijdrage van het Natura 2000-gebied aan de biologische diversiteit en aan de gunstige staat van instandhouding van natuurlijke habitats en soorten binnen de Europese Unie.

• Behoud van de bijdrage van het Natura 2000-gebied aan de ecologische samenhang van het Natura 2000 netwerk zowel binnen Nederland als binnen de Europese Unie.

• Behoud en waar nodig herstel van de ruimtelijke samenhang met de omgeving ten behoeve van de duurzame instandhouding van de in Nederland voorkomende natuurlijke habitats en soorten.

• Behoud en waar nodig herstel van de natuurlijke kenmerken en van de samenhang van de ecologische structuur en functies van het gehele gebied voor alle habitattypen en soorten waarvoor instandhoudingsdoelstellingen zijn geformuleerd.

• Behoud of herstel van gebiedsspecifieke ecologische vereisten voor de duurzame instandhouding van de habitattypen en soorten waarvoor instandhoudingsdoelstellingen zijn geformuleerd.

Er gelden ook specifieke instandhoudingsdoelstellingen die zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten voor deze gebieden. Bij de beoordeling van een bestemmingsplan moet worden gekeken naar de mogelijke significante negatieve effecten op de specifieke instandhoudingsdoelen waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Als blijkt dat een ontwikkeling negatieve effecten kan hebben, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt.

In de ontwerp-aanwijzingsbesluiten voor de Natura 2000-gebieden zijn een aantal vormen van gebruik buiten de begrenzing gelaten. Zij heten te zijn “geëxclaveerd”. Het betreft de bestaande bebouwing, erven, tuinen, verhardingen en wegen.

Van belang is voorts dat een Natura 2000-gebied ook een externe werking heeft; ook ontwikkelingen buiten een Natura 2000-gebied kunnen een effect hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende Natura 2000-gebied. Het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Hengelo is conserverend van aard. Ontwikkelingen die een effect kunnen hebben op de instandhoudingsdoelstelling van de Natura 2000-gebieden zijn (m.u.v. ammoniakemissie van agrarische bedrijven) niet te verwachten. Op het aspect ammoniakemissie van agrarische bedrijven wordt hierna ingegaan.

De externe werking van Natura 2000 in relatie tot stikstof

Voor de toetsing van de ammoniakdepositie en voor de beoordeling van (voorgenomen) activiteiten in of in de omgeving van de Natura 2000-gebieden bestaat nog geen kant-en-klare oplossing. De provincie Overijssel heeft in april 2010 het Beleidskader 'Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen' vastgesteld voor de toetsing van ammoniakdepositie die wordt veroorzaakt door veehouderijen. Landelijk wordt gewerkt aan een Programmatische Aanpak Stikstof om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden te verminderen.

Het bestemmingsplan Buitengebied biedt de mogelijkheid om binnen het agrarisch bouwperceel te bouwen. Dit kan een nieuwe stal zijn, maar ook een werktuigenloods. De bouw van de stal heeft op zichzelf geen effect op een nabijgelegen Natura 2000-gebied. Het gebruik van de stal kan dat wel hebben. Op voorhand is echter niet aan te geven wat dat effect zal zijn. Dat is afhankelijk van de diersoort, het aantal dieren en milieutechnische maatregelen. Daarnaast spelen vergunde rechten een rol. Het opvullen van nog niet benutte ruimte in een milieuvergunning kan leiden tot stijging van de stikstofdepositie. In een overbelaste situatie kan dit leiden tot een significant negatief effect.

Wijziging Natuurbeschermingswet (NB-wet) sinds 31 maart 2010: Als de depositie niet toeneemt ten opzichte van 7 december 2004 is geen NB-wet-vergunning nodig. Uit jurisprudentie blijkt dat het daarbij gaat om depositie ten gevolge van vergunde ruimte. Als men dus binnen een milieuvergunning blijft die al voor 7 december 2004 van kracht was, is geen NB-wet-vergunning nodig.

Het is moeilijk om vóóraf (bij het opstellen van het bestemmingsplan) aan te geven of het benutten van de restruimte binnen een agrarisch bouwperceel een effect zal hebben op een Natura 2000-gebied. Deze toets kan pas plaatsvinden bij een concrete milieuvergunningaanvraag.

• Toetsingskader en Handreiking

In 2007 heeft het Ministerie van LNV het 'Toetsingskader ammoniak rondom Natura 2000-gebieden' laten opstellen. Met dit toetsingskader moest worden voorkomen dat voor iedere toename van ammoniakdepositie een vergunning NB-wet moest worden aangevraagd. Indien voldaan zou worden aan de criteria uit het toetsingskader mocht worden verwacht dat er geen significante effecten optreden. Echter, de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft meerdere uitspraken gedaan over het toetsingskader. Deze komen er in het kort op neer dat de Afdeling twijfels heeft of het toetsingskader voldoende waarborg biedt dat een vergunde uitbreiding geen significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied. Het gevolg van deze uitspraak is dat voor uitbreiding van veehouderijen met potentieel significante effecten in het kader van de vergunningverlening steeds afzonderlijk getoetst moet worden op het effect voor het Natura 2000-gebied.

Op advies van de Taskforce Stikstof/ammoniak in relatie tot Natura 2000, voorgezeten door de heer Trojan, is een nieuwe handreiking opgesteld: “Handreiking beoordeling activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden”. De handreiking is bedoeld om het bevoegd gezag te helpen bij de afweging of een toename van de stikstofuitstoot in de omgeving van een Natura 2000-gebied kan worden toegestaan of niet. Belangrijk punt is dat stikstofdepositie hier als één van de factoren wordt beschouwd. Daarnaast dient te worden geanalyseerd wat andere (meest) belemmerende factoren zijn voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen.

Er zal een integrale, gebiedsgerichte afweging moeten worden gemaakt om te bepalen of een (voorgenomen) activiteit in een bepaald geval wel of niet kan worden toegestaan. De afweging zal op gebiedsniveau moeten plaatsvinden. Dit beleid moet nog verder ontwikkeld worden. Ook de beheerplannen geven hier nog geen duidelijkheid over.

Het eerder genoemde provinciale 'Beleidskader Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen' biedt een kader voor de afgifte van NB-wet-vergunningen voor agrarische bedrijven, maar ook voor de onderbouwing van bestemmingsplannen die voorzien in de uitbreiding van bestaande agrarische bouwpercelen en het aanwijzen van nieuwe bouwpercelen. In het RO-spoor gaat de provincie hier als volgt mee om:

• voor bouwmogelijkheden binnen bestaande agrarische bouwpercelen die nog niet zijn benut of die anders worden ingevuld, wordt geaccepteerd dat achteraf via de toets aan de NB-wet wordt vastgesteld of de gebouwen inderdaad benut kunnen worden voor het houden van dieren;
• wanneer nieuwe bouwmogelijkheden worden toegekend in de vorm van een uitbreiding van het agrarische bouwvlak of nieuwvestiging van een agrarisch bouwvlak, dient de toets aan de NB-wet vooraf plaats te vinden in de vorm van een wijzigingsbevoegdheid die gekoppeld is aan de voorwaarde dat moet worden aangetoond dat wordt voldaan aan de NB-wet.

3.2.2 Streekplan Overijssel 2000+

Het Streekplan Overijssel 2000+ is vervangen door de Omgevingsvisie Overijssel. In het bestemmingsplan wordt nog uitgebreid ingegaan op het streekplan omdat het bestemmingsplan grotendeels is ontwikkeld op basis van het streekplan. De zonering en de bescherming van de landschappelijke waarden wordt hierin genoemd en is doorvertaald naar het bestemmingsplan. Het Streekplan geeft de hoofdlijnen van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling voor de lange termijn aan voor Overijssel, zoals de provincie deze nastreeft. Het Streekplan is geschreven in sterke samenhang met het Waterhuishoudingsplan en het Milieubeleidsplan. Deze twee plannen komen verderop in deze paragraaf aan de orde. Het Streekplan begint met het weergeven van algemene hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid van de provincie. Ten aanzien van de ontwikkeling van steden en dorpen geeft de provincie onder andere aan dat er sprake moet zijn van goede onderlinge afstemming tussen ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden en de waterhuishouding. Ten aanzien van de groene ruimte noemt het Streekplan onder andere de volgende hoofdlijnen:

• een samenhangende en waar mogelijk elkaar versterkende ontwikkeling van bestaande en nieuwe functies, ‘passend’ binnen de groene ruimte;
• ontwikkelingsmogelijkheden voor een economisch en milieuhygiënisch duurzame landbouw;
• in stand houden, herstellen en ontwikkelen van een grote rijkdom aan natuurwaarden, geconcentreerd in de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur, met de bijbehorende water- en milieuomstandigheden;
• versterking van de landschappelijke kwaliteit en bescherming van het cultureel erfgoed;
• behoud en versterking van het voorzieningenniveau ten aanzien van recreatie en toerisme;
• instandhouding, herstel en ontwikkeling van bossen en landgoederen;
• nieuwe bebouwing en grondgebruiksvormen, die niet functioneel zijn gebonden aan het landelijk gebied, zijn daarin in principe niet toelaatbaar. Uitbreiding van niet-functioneel aan het landelijk gebied gebonden gebruiksvormen wordt tegengegaan;
• voorkomen van de aantasting van de veerkracht van watersystemen en het bevorderen van het herstel daarvan. Eén van de overige hoofdlijnen gaat er vanuit dat ter voorkoming van achteruitgang van natuur- en landschapswaarden toepassing van het compensatiebeginsel dient plaats te vinden.

Op basis van bovengenoemde hoofdlijnen worden de overige beleidsuitgangspunten geschetst. Ten aanzien van het voorliggende bestemmingsplan is met name het beleid ten aanzien van de groene ruimte van belang. Het ruimtelijk beleid voor de groene ruimte is gericht op het bieden van ontwikkelingsruimte voor economische functies zoals landbouw en recreatie, naast het koesteren en ontwikkelen van de natuur en het cultuurlandschap. Dit beleid is uitgewerkt in drie sporen:

• zonering;
• thematische beleidsbeschrijving;
• beleidsmatige gebiedsbeschrijving.

3.2.3 Natuurgebiedsplan Overijssel (2008)

Het natuurgebiedsplan Overijssel geeft een nadere uitwerking aan de begrenzing van de beheersgebieden en de nieuw te ontwikkelen natuurgebieden in relatie met de realisering van de Ecologische Hoofdstructuur. Door de begrenzing van de gebieden wordt op basis van vrijwilligheid mogelijk subsidies verkregen en worden de gronden verworven.

De provinciale ambitie is om in 2018 de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in Overijssel te hebben gerealiseerd. Realisatie van de EHS geschiedt op basis van vrijwilligheid en zonder beperkend effect op naastliggende gebieden. Het ruimtelijk beleid voor de EHS is gericht op 'behoud, herstel en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden' van de EHS waarbij tevens rekening wordt gehouden met de andere belangen die in het gebied aanwezig zijn. De kernkwaliteiten binnen de EHS zijn natuurkwaliteit, landschappelijke kwaliteiten en beleving van rust. Dat betekent dat er geen ruimte is voor ontwikkelingen die niet passen binnen de doelstelling van de EHS, tenzij er sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang waar niet op een andere manier aan kan worden voldaan. Daarbij worden de zogenaamde EHS-spelregels gehanteerd: herbegrenzing van de EHS, saldering van negatieve effecten en toepassing van het compensatiebeginsel. Het 'nee, tenzij'-principe en de overige spelregels zijn verankerd in de provinciale Omgevingsverordening. De EHS bestaat uit een aantal gebiedscategorieën; bestaande natuur, nieuwe (nog niet) gerealiseerde natuurgebieden en beheersgebieden) en uit zoekgebieden.

Op de verbeelding behorende bij het bestemmingsplan Buitengebied is de begrenzing van de EHS opgenomen (dubbelbestemming 'Waarde – Ecologie').