Ribbelt Stokhorst 2011

6.2 Plansystematiek en bestemmingsmethodiek

6.2.1 Algemeen

Bestemmingsplannen behoren op grond van artikel 3.1, lid 2 van de Wet ruimtelijke ordening eens in de 10 jaar te worden geactualiseerd. Na het afgerond project “inhaalslag bestemmingsplannen” volgt een hernieuwde actualisatieronde van de gemeentelijke bestemmingsplannen. Het beleid van de gemeente Enschede is erop gericht dat nieuwe bestemmingsplannen allen conform de SVBP 2008 dezelfde structuur en opbouw kennen, waardoor een uniform geheel ontstaat, wat de rechtsgelijkheid voor burgers ten goede komt, de toetsing van aanvragen om een bouwvergunning evenals de handhaving van bestemmingsplannen vergemakkelijkt. De Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening maken het mogelijk een bestemmingsplan op verschillende manieren vorm te geven. Grofweg kan gekozen worden uit de volgende planvormen:

• een traditioneel gedetailleerd bestemmingsplan. Een dergelijk plan legt het beoogde gebruik van gronden en opstallen en de bebouwingsmogelijkheden van de in het plan opgenomen gronden gedetailleerd vast. De methodiek wordt wel ingezet om bestaande situaties te conserveren, maar wordt ook gebruikt om beoogde nieuwe ontwikkelingen nauwgezet te sturen;
• een globaal bestemmingsplan dat nader moet worden uitgewerkt. In een dergelijk bestemmingsplan worden een of meerdere bestemmingen opgenomen, die later moeten worden uitgewerkt. Wordt veelal toegepast in gevallen waar de ontwikkeling van een gebied op hoofdlijnen bekend is, maar waar de concrete invulling nog moet volgen;
• Een globaal eindplan. In deze planvorm wordt het ruimtelijk en functioneel streefbeeld in globale zin vastgelegd;
• Een mix van bovenstaande planvormen afhankelijk van de specifieke problemen.

Naast dit onderscheid, dat is gebaseerd op de techniek van het bestemmen, wordt in de literatuur wel onderscheid gemaakt tussen ontwikkelingsgerichte en beheergerichte bestemmingsplannen. Dit onderscheid is niet zozeer gebaseerd op hoe een bestemmingsplan in elkaar steekt, maar juist wat met het bestemmingsplan wordt beoogd (beheren of ontwikkelen). Bij de keuze voor een bepaalde systematiek van bestemmingsregeling speelt de vraag hoe omgegaan wordt met nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen daarbij een grote rol.

In Enschede is gekozen om ontwikkelingsgericht te gaan bestemmen. Kern van deze aanpak bestaat uit de volgende elementen:

• Bestemmingsplannen kunnen sneller en met minder menskracht gemaakt worden als de bestemmingsregeling is toegespitst op het huidige gebruik en plannen die zich (met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid) binnen de planperiode gaan voordoen. Voor al datgene wat zich waarschijnlijk of mogelijk gaat voordoen worden, buiten een aantal generieke wijzigingsbevoegdheden om, in het bestemmingsplan geen speciale voorzieningen getroffen.
• Voor het gehele stedelijk gebied is een ruimtelijk toetsingskader opgesteld ('Sprekend Enschede, gids voor ruimtelijke kwaliteit'). Voor elke wijk zijn de randvoorwaarden en uitgangspunten opgenomen voor nieuwe initiatieven en ruimtelijke ontwikkelingen. De gids is vastgesteld als beleidsregel en wordt gebruikt als toetsings- en beoordelingskader van voor nieuwe initiatieven. Plannen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen die niet passen in het bestemmingsplan kunnen worden gefaciliteerd door een partiële herziening van het bestemmingsplan. De gids vormt het ontwikkelingsgerichte deel in het ruimtelijk beleid van Enschede: kader en uitgangspunt voor de ruimtelijke onderbouwing van partiële herzieningen.

In schema 1 is de relatie tussen de bestemmingsplannen die in het kader van de hernieuwde actualisatie worden gemaakt, de nota 'Sprekend Enschede' en partiële herzieningen in verband met nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in een plangebied, weergegeven.

Schema 1: Relatie Sprekend Enschede, bestemmingsplan en partiële herzieningen

Nieuwe bestemmingsplannen voor het stedelijk gebied zullen, zoals gezegd, allen dezelfde opbouw hebben. Er is gekozen voor de vorm van een meer traditioneel bestemmingsplan, waarin voornamelijk de huidige situatie (functies en bebouwing) wordt vastgelegd, waarbij binnen de verschillende bestemmingen vaak wel een passend meervoudig gebruik mogelijk is.

Opbouw Actualisatieplannen

Bestemmingsplannen die worden ontwikkeld in het kader van de hernieuwde actualisatie zijn overwegend conserverend van aard, dat wil zeggen dat in zijn algemeenheid gronden en bebouwing overeenkomstig het bestaande gebruik worden bestemd. Het ontwikkelingsgerichte deel bestaat hieruit dat enerzijds projecten en nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, mits voldoende concreet, via een passende bestemming of door optimaal gebruik te maken van flexibiliteitsinstrumenten (ontheffing, wijziging, nadere uitwerking) in juridische zin worden vastgelegd. Anderzijds wordt getracht om het functioneel streefbeeld (de ontwikkelingsrichting) uit vastgestelde wijk- of structuurvisies, te vertalen in een passende bestemming. In visies aangeduide gewenste woon- , werk- en mengmilieus worden, waar mogelijk in juridisch-planologische zin vastgelegd via (verzamel)bestemmingen, zoals een bestemming "Gemengd". Daarbij dient te worden getoetst of vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening na een integrale belangenafweging in de concrete situatie een dergelijke bestemming verantwoord is. Wat betreft de bebouwingsregels (bijvoorbeeld regels over aantal bouwlagen en bouwhoogten) wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande situatie, en ook de bebouwingsgrenzen volgen zoveel mogelijk de bestaande bebouwing, of volgen de rooilijn, evenwijdig aan de straat. Indien er voldoende duidelijkheid bestaat over zekere en nieuwe concrete ruimtelijke ontwikkelingen, kunnen die overigens wel in het bestemmingsplannen worden opgenomen, hetzij via een rechtstreekse bouwtitel, hetzij via de binnenplanse flexibiliteitbepalingen van het bestemmingsplan (ontheffing, wijziging, nadere uitwerking). Het betreft dan ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij het stedenbouwkundig plan voldoende is uitgewerkt en het plan ook financieel uitvoerbaar is. In de gehanteerde bestemmingsmethodiek is vertrekpunt dat de bestaande situatie in juridisch-planologische zin hoofdzakelijk wordt vastgelegd en de gewenste, concrete ruimtelijke ontwikkelingen een rechtstreekse bouwtitel krijgen. Daarbij geldt dat de rechtszekerheid voor de bestaande functies in het plangebied verzekerd moet zijn.

Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan “Ribbelt Stokhorst 2011” is gebleken dat een groot deel van de in het vorige hoofdstuk omschreven projecten, het gaat daarbij onder andere om uitbreiding van het Winkelcentrum Stokhorst, uitbreiding tenniscentrum en uitbreiding van het honkbalterrein op dit moment voldoende concreet zijn om ze in het voorliggende plan middels een passende bestemming op te kunnen nemen.

6.2.2 Wijze van bestemmen

Uitgangspunt is om aan gronden in het plangebied een passende bestemming toe te kennen. Met een bestemming wordt tot uitdrukking gebracht welke gebruiksdoelen of functies, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, aan de in het plan begrepen gronden zijn toegekend. Niet iedere functie leent zich voor een eigen bestemming conform de hoofdgroepen van bestemmingen uit de SVBP 2008. Of dit zo is hangt af van de ruimtelijke relevantie, of wel van de mate waarin de betrokken functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan eisen stelt. Behalve om functies gaat het bij bestemmingen altijd om concreet ruimtegebruik of om fysiek aanwezige ruimtelijke objecten. Bij de keuze voor een bepaalde bestemming is de (gewenste) hoofdfunctie bepalend. Afhankelijk van de ruimtelijke relevantie en/of de mate waarin de betreffende functie invloed heeft op de omgeving of daaraan eisen stelt, bijvoorbeeld ruimtelijke uitstralingseffecten in de zin van verkeersaantrekkende werking, benodigde parkeervoorzieningen, ruimtebeslag, situeringskenmerken en milieuhinder, wordt gekozen voor een (gespecificeerde) bestemming met eigen planregels (bouw- en gebruiksregels). Binnen de hoofdgroepen van bestemmingen kan worden gekozen voor een verbijzondering van de bestemming met een zelfstandig pakket van planregels, waarin tevens ondergeschikte functies in de bestemmingsomschrijving kunnen worden opgenomen. Binnen veel hoofdgroepen van bestemmingen komen ondergeschikte functies voor, zoals parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen en nutsvoorzieningen. Deze functies kunnen worden opgenomen binnen de bestemmingsomschrijving. Voor bijzondere ondergeschikte functies, die niet onder de algemene bestemmingsomschrijving vallen en niet conflicteren met de bestemming, wordt gekozen voor een afzonderlijke functieaanduiding.

6.2.3 Flexibiliteit in bestemmingsplannen

Bij de ontwikkeling van het bestemmingsplan “Ribbelt Stokhorst 2011” heeft de gemeente zich ten doel gesteld een instrument te ontwikkelen dat:

• zodanig flexibel is dat soepel ingespeeld kan worden op gewijzigde omstandigheden;
• tegelijkertijd voldoende mogelijkheden biedt voor sturing van ontwikkelingen;
• tevens in een voldoende mate de rechten en belangen waarborgt van eigenaren en/of gebruikers van gronden in of rondom het plangebied en/of andere belanghebbenden.

In de planregels zijn daartoe basiseisen opgenomen, waaraan in beginsel elke bouwaanvraag moet voldoen. Het betreft voornamelijk de op de plankaart gegeven aanwijzingen die voor gebouwen gelden, zoals:

• de situering binnen het bouwvlak (al dan niet verplichte bouwgrens);
• de maximale bouwhoogte;
• het maximum aantal bouwlagen.

Tegelijkertijd is in de planregels aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid toegekend om onderdelen van het plan te wijzigen en in concrete situaties van bepaalde regels ontheffing te verlenen. Daarnaast wordt door de keuze van bepaalde hoofdgroepen van bestemmingen mogelijk gemaakt dat meerdere hoofdfuncties binnen die bestemming uitwisselbaar zijn, hetgeen de flexibiliteit ten goede komt. Aangezien belanghebbenden terug kunnen vallen op de in het plan opgenomen basiseisen, ofwel de gelegenheid hebben om zienswijzen in te brengen tegen een kenbaar gemaakt voornemen om veranderingen (wijzigingen en ontheffingen) toe te staan van het bestemmingsplan, bevat het plan voor hen voldoende rechtswaarborgen.