Bûtengebiet en doarpen

4.1 Planmer

4.1.1 Toetsingskader

In de Wet milieubeheer en het bijbehorende Besluit milieueffectrapportage (Besluit-mer) is wettelijk geregeld voor welke projecten en besluiten een milieueffectrapport (MER) moet worden opgesteld. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen een planMER voor strategische en kaderstellende plannen en een projectMER of een mer-beoordelingsplicht voor concrete projecten. Een planmer-plicht is voor een bestemmingsplan aan de orde als het plan:

• kaderstellend is voor een toekomstig besluit over mer-(beoordelings)plichtige activiteiten: bijvoorbeeld bedrijfsactiviteiten die in het kader van de omgevingsvergunning milieu mer-(beoordelings)plichtig zijn;
• mogelijkheden biedt voor activiteiten die een significant negatief effect kunnen veroorzaken op Natura 2000-gebieden (het opstellen van een passende beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 is noodzakelijk).

De nieuwvestiging, uitbreiding of wijziging is een vergunningaanvraag voor veehouderij (een omgevingsvergunning) vanaf een bepaalde omvang mer- of mer-beoordelingsplichtig. Deze mer-(beoordelings)plicht is afhankelijk van het aantal dieren waarop het initiatief betrekking heeft. De drempelwaarden waarbij dit van toepassing is, zijn opgenomen in de C- en D-lijst bij het Besluit mer. Kaderstellende plannen, die het toetsingskader voor deze vergunningaanvragen, zijn planmer-plichtig.

Door de ontwikkelingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, is het mogelijk dat toekomstige uitbreidingen drempelwaarden uit het Besluit mer overschrijden, waardoor het bestemmingsplan het kader vormt voor mogelijk toekomstige besluiten over mer(-beoordelings)plichtige activiteiten. Daarbij gaat het onder andere om ontwikkelingsruimte voor grondgebonden veehouderijen. Om deze reden moet voor het bestemmingsplan een planMER worden gemaakt.

Er is tevens sprake van een planmer-plicht omdat in het kader van de Natuurbeschermingswet een passende beoordeling moet worden opgesteld. Dit vanwege de mogelijke vermestende- en verzurende effecten als gevolg van stikstofdepositie die worden veroorzaakt door het uitbreiden van de veestapel (ook wel ammoniakdepositie genoemd).

4.1.2 Gezamenlijke planMER

De gemeenten Leeuwarderadeel en Ferwerderadiel hebben een gezamenlijke planMER opgesteld, omdat

• beide plannen ongeveer gelijktijdig tot stand komen;
• het landschap (kleilandschap) en de gebiedscontext van beide plangebieden sterk op elkaar lijkt;
• beide plannen vergelijkbare ontwikkelingsmogelijkheden bieden;
• de kosten van het opstellen van een planMER kunnen worden gedeeld.

4.1.3 Doel en procedure planMER

Doel van een planMER is het integreren van milieuoverwegingen tijdens de besluitvorming over een bestemmingsplan. Daarbij dient te worden getoetst of de ontwikkelingsruimte en flexibiliteit die het bestemmingsplan biedt, leidt tot belangrijke negatieve milieueffecten. Waar relevant, dient te worden bekeken op welke wijze negatieve effecten kunnen worden beperkt of voorkomen (of positieve effecten kunnen worden versterkt). De planmer-procedure bestaat uit de volgende stappen:

• openbare kennisgeving opstellen planMER en bestemmingsplan;
• raadpleging bestuursorganen en inspraak over reikwijdte en detailniveau van het planMER;
• opstellen planMER en ontwerpbestemmingsplan;
• terinzagelegging planMER met ontwerpbestemmingsplan Buitengebied (zienswijzen);
• toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r.;
• vaststelling bestemmingsplan: het planMER vormt een bijlage bij het bestemmingsplan.

4.1.4 Notitie reikwijdte en detailniveau

Als eerste stap van de planmer-procedure is een notitie reikwijdte en detailniveau opgesteld. In de notitie is beschreven welke ontwikkelingen in het MER zullen worden onderzocht en welke aanpak daarbij wordt toegepast. Naar aanleiding van de notitie is door de volgende overleg- en adviesinstanties gereageerd:

• Wetterskip Fryslân;
• Provincie Fryslân.

Mede als gevolg van de reacties is een nadere afweging ten aanzien van de reikwijdte en het detailniveau gemaakt en is besloten een aantal aanvullende aspecten mee te nemen in het planMER. Mogelijkheden voor mestvergisters, nieuwe intensieve veehouderij-bedrijven of –neventakken worden uiteindelijk niet in de bestemmingsplannen opgenomen en blijven in het planMER daarom buiten beschouwing.

4.1.5 Opzet van het planMER

In het PlanMER zijn per milieuthema de huidige milieusituatie en eventuele autonome ontwikkelingen beschreven: samen vormen deze de zogenaamde referentiesituatie. De referentiesituatie bevat een beschrijving van de binnen het plangebied aanwezige waarden (landschap, cultuurhistorie, archeologie, natuur). De referentiesituatie dient als vertrekpunt voor de effectbeschrijvingen.

Per milieuthema is een beschrijving opgenomen van de (potentiële) milieugevolgen als gevolg van de ontwikkelingsruimte en flexibiliteit die het bestemmingsplan biedt. Dit wordt het voornemen genoemd. Op basis van jurisprudentie moet bij de beschrijving van effecten rekening worden gehouden met de maximale benutting van de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan. Het voornemen gaat daar vanuit. De ontwikkelingsruimte voor de veehouderij vormt de directe aanleiding voor het opstellen van het planMER en neemt daarom een belangrijke plaats in bij de effectbeschrijvingen.

Aanvullend op het voornemen in twee alternatieven onderzocht:

• door middel van het alternatief minder schaalvergrotingen is in beeld gebracht welke milieueffecten aan de orde zijn wanneer de maximale bouwmogelijkheden voor agrarische bedrijven worden begrensd tot een bouwperceel van 1,5 hectare;
• door middel van het alternatief bedrijfsverplaatsingen is op verkennende wijze in beeld is gebracht welke effecten aan de orde kunnen zijn wanneer vijf agrarische bedrijven vanuit een knelpuntsituatie worden verplaatst naar een nieuw bouwperceel.

Aanvullend op het voornemen en het alternatief bedrijfsverplaatsingen is voor het aspect stikstofdepositie ook een trendscenario doorgerekend. Bij dit scenario wordt er vanuit gegaan dat de veestapel zich in de komende 10 jaar vergelijkbaar ontwikkeld als in de afgelopen 10 jaar. Voor de melkveesector wordt rekening gehouden met een versnelde groei als gevolg van het afschaffen van de melkquota. Het trendscenario geeft een veel realistischer beeld van de ontwikkeling van de stikstofdepositie, dan het voornemen.

Het planMER gaat niet alleen in op de effecten van de veehouderijen, maar ook op de effecten als gevolg van andere ontwikkelingsmogelijkheden. Het gaat om relatief kleinschalige ontwikkelingen, die incidenteel zullen voorkomen en waaraan bovendien strikte randvoorwaarden zijn gekoppeld in de regels. Het gaat onder andere om de mogelijkheid om een kleinschalig kampeerterrein op te richten. Gezien de aard en omvang van deze ontwikkelingsruimte wordt voor deze mogelijkheden volstaan met een kwalitatieve effectbeschrijving op hoofdlijnen.

4.1.6 Milieueffecten en maatregelen

Uit de effectbeschrijving en -beoordeling in het planMER blijkt dat effecten over het algemeen een beperkte geografische reikwijdte hebben. Uitzondering daarop vormt het thema stikstofdepositie. De effecten op het gebied van Natura 2000 worden daarom apart beschreven.

Natura 2000 (stikstofdepositie)

Uit de passende beoordeling volgt dat bij een maximale invulling van de bouwmogelijkheden uit de bestemmingsplannen significante negatieve effecten voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden, als gevolg van stikstofdepositie, niet zijn uit te sluiten. Dit komt omdat de kritische depositiewaarden ) die van toepassing zijn op de gevoelige habitats in de omgeving, reeds worden overschreden door de achtergronddepositie.

In de onderstaande tabellen zijn de (huidige) achtergronddepositie, maatgevende kritische depositiewaarde en de berekende stikstofdepositie voor het maatgevende rekenpunten in de Natura 2000-gebied Duinen van Ameland (rekenpunt 6) en Alde Feanen (rekenpunt 4) weergegeven.

Scenario	Achtergronddepositie ) (mol/ha/jr)	Kritische depositiewaarde (mol/ha/jr)	Toename als gevolg van het plan
			Absoluut (mol/ha/jr)	Relatief (ten opzichte van de huidige achtergronddepositie)
Trend	628 - 1340	770	2,4	0,18% - 0,38%
Voornemen	628 - 1340	770	102,8	7,67% - 16,39%
Alternatief minder schaalvergroting	628 - 1340	770	36,6	2,73% - 5,83%
Alternatief verplaatsing	628 - 1340	770	105,8	7,90% - 16,85%

Toename van de stikstofdepositie in relatie tot de huidige achtergronddepositie en de kritische depositie waarde op het gebied Duinen van Ameland

Scenario	Achtergronddepositie (mol/ha/jr)	Kritische depositiewaarde (mol/ha/jr)	Toename als gevolg van het plan
			Absoluut (mol/ha/jr)	Relatief (ten opzichte van de huidige achtergronddepositie)
Trend	1360 - 1680	700	0,94	0,06% - 0,07%
Voornemen	1360 - 1680	700	37,09	2,21% - 2,73%
Alternatief minder schaalvergroting	1360 - 1680	700	12,89	0,77% - 0,95%
Alternatief verplaatsing	1360 - 1680	700	40,39	2,40% - 2,97%

Toename van de stikstofdepositie in relatie tot de huidige achtergronddepositie en de kritische depositie waarde op het gebied Alde Feanen

Bij een maximale invulling van de bouwmogelijkheden overeenkomstig het voornemen is sprake van een forse toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de omgeving. 120,8 mol/ha/jr op het gebied Duinen van Ameland en 37,09 mol/ha/jr op de Alde Feanen. Ook bij de alternatieven blijft sprake van een flinke toename.

Een maximale benutting van alle bouwmogelijkheden is echter alleen in theorie aan de orde. Uit de berekening van het veel realistischer trendscenario blijkt dat de stikstofbijdrage op Natura 2000-gebieden in de praktijk naar verwachting zeer beperkt zullen blijven (toename van maximaal 0,94 of 2,4 mol/ha/jr). Bij een trendmatige ontwikkeling van de veestapel blijft de stikstofbijdrage vanuit het gebied zeer klein ten opzichte van de totale achtergronddepositie (<0,4%).

Maatregelen stikstofdepositie

Bij de inventarisatie van maatregelen is geconstateerd dat veel ruimtelijke maatregelen onvoldoende stikstofreductie opleveren:

• met het beperken van de maximale bouwmogelijkheden van agrarische bouwpercelen tot maximaal 1,5 hectare – onderzocht met het alternatief minder schaalvergroting - wordt de maximale stikstofuitstoot wel substantieel verminderd, maar kunnen significant negatieve effecten nog niet worden uitgesloten;
• omdat circa 25% van alle agrarische bedrijven een akkerbouwbedrijf betreft, kan door het beperken van de uitwisselbaarheid tussen akkerbouwbedrijven en veehouderijen, circa 25% van de potentiële stikstofemissie worden voorkomen, ten opzichte van het voornemen;
• daarnaast kunnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan via wijzigingsbevoegdheden biedt voor stoppende agrarische bedrijven, niet worden ingeboekt als maatregel, omdat het bestemmingsplan hier wel ruimte voor biedt, maar niet afdwingt.

Een groot deel van de oplossing van de stikstofproblematiek ligt daarom buiten het bestemmingsplan. Op bedrijfsniveau kunnen maatregelen worden getroffen die goed aansluiten bij de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven. Daarbij kan worden gedacht aan zaken als beweiding, aanpassing van het stalsysteem, eiwit arm voeren of het salderen van de ammoniakemissie met een stoppend agrarisch bedrijf. Om te borgen dat op planniveau geen toename van stikstofdepositie aan de orde is, kan in het bestemmingsplan een voorwaardelijke verplichting worden opgenomen. Uitvoering van de maatregel vindt plaats op projectniveau en kan worden bereikt door een combinatie van maatregelen.

In het bestemmingsplan moet worden afgewogen welke maatregelen passen bij het flexibele karakter van een bestemmingsplan buitengebied.

Afweging van maatregelen

Het is belangrijk om de rol van het bestemmingsplan in de hiërarchie van plannen te beschouwen. Het bestemmingsplan is in de eerste plaats een kaderstellend plan op basis waarvan medewerking kan worden verleend aan de inpassing van concrete initiatieven. Het bestemmingsplan is bedoeld om ruimtelijke voorwaarden te stellen en niet om de bedrijfsvoering van agrarisch bedrijven te regelen. Het bestemmingsplan biedt ontwikkelingsruimte en flexibiliteit, die binnen de planperiode slechts voor een deel zal worden benut. De trends laten zien dat het aantal veehouderijen afneemt; maximale invulling van alle bouwmogelijkheden is daarom een theoretische situatie. Het opnemen van maatregelen op basis van deze theoretische situatie leidt tot een (onnodig) star instrumentarium. Het opnemen van een voorwaardelijke verplichting sluit veel beter aan bij de flexibiliteit die (in het kader van een goede ruimtelijke ordening) van een bestemmingsplan wordt gevraagd.

De gemeente Leeuwarderadeel kiest ervoor om een voorwaardelijke verplichting op te nemen in de specifieke gebruiksregels. Daardoor wordt op planniveau vermeden dat de stikstofdepositie op overbelaste habitats toeneemt. In overleg met agrarische ondernemers kan op het moment van een concreet uitbreidingsplan, worden uitgezocht welke maatregelen op het gebied van stikstofdepositie het beste passen bij de bedrijfsvoering. Daarbij kan worden gedacht aan de volgende maatregelen:

• het eiwitarm voeren van dieren (reductie in de orde van 15 tot 20%);
• aanplanten van erfbeplanting (reductie in de orde 10 tot 15%);
• emissiearm maken van bestaande stallen (mogelijke 50%);
• beweiding (reductie in de orde van 20%);
• salderen van de overige stikstofdepositie met een stoppend agrarisch bedrijf in de omgeving.

Gezien de uitkomsten van de doorrekening van het realistische ontwikkelingsscenario wordt het niet redelijk geacht om in het bestemmingsplan verdergaande beperkingen op te leggen aan de grondgebonden veehouderijen.

Overige milieuthema's

De waardering van de verschillende alternatieven wordt in het onderstaande overzicht samengevat.

Aspecten		Voornemen	Alternatief minder schaalvergroting	Alternatief bedrijfsverplaatsingen
Bodem en water	Bodemopbouw	-/0	-/0	-
	Waterberging- en afvoer	-	-/0	--
	Waterkwaliteit	0	0	0
Landschap, cultuurhistorie en archeologie	Kwelderwal	-	0	-/0
	Kweldervlakte/ terpenlandschap	-	-/0	-/0
	Aandijkingslandschap	-/0	0	-/0
	Openheid	-/0	0	-
	Hemelhelderheid (duisternis)	-/0	-/0	-/0
	Cultuurhistorische bebouwing	-/0	-/0	0/+
	Archeologische waarde	-/0	-/0	+
Ecologie	Natura 2000	--	-	--
	EHS	0	0	0
	Weidevogelleefgebieden en ganzenfourageergebieden	-	-/0	-
	Beschermde soorten	-	-/0	-
Leefomgeving	Verkeershinder	-/0	-/0	0/+
	Luchtkwaliteit	-	-/0	0/+
	Geluidgehinderden	-/0	-/0	0/+
	Geurhinder	-/0	-/0	0/+

Samenvattende effectbeoordeling

Op basis de effectbeoordeling uit de voorgaande paragrafen kan het volgende worden geconcludeerd:

• het voornemen kan (beperkt) negatieve effecten met zich meebrengen voor het kenmerkende reliëf (terpen) en de waterbergingscapaciteit in gebieden met een wateropgave. Ten aanzien van de waterkwaliteit scoren alle alternatieven neutraal;
• ten aanzien van de aspecten landschap, cultuurhistorie en archeologie zijn bij het voornemen ten aanzien van de meeste criteria beperkt negatieve effecten aan de orde. Het voornemen scoort voor de deelgebieden kwelderwal en kweldervlakte / terpenlandschap negatief, omdat kleinschalige landschapsstructuren verloren kunnen gaan door schaalvergroting van de landbouw en waardevolle dorpsgezichten negatief worden beïnvloed door de mogelijkheden van nieuwe opgaande beplanting. In het aandijkingslandschap zijn effecten beperkter, omdat dit landschap schaalvergroting beter verdraagt;
• ten aanzien van weidevogelwaarden en beschermde soorten leidt het voornemen (mede) tot negatieve effecten, omdat het intensiever gebruiken van de landbouwgrond ten koste gaat van weidevogelwaarden en beschermde soorten;
• als gevolg van de maximale uitbreiding van intensieve veehouderijen kunnen lokaal negatieve effecten ontstaan ten aanzien van het aspect luchtkwaliteit. Ten aanzien van de overige criteria op het gebeid van woon- en leefklimaat scoort het voornemen beperkt negatief;
• de effecten van het alternatief minder schaalvergroting zijn beperkter dan het voornemen. Ten aanzien van de aspecten bodemopbouw, waterberging, weidevogels, beschermde soorten en de meeste landschappelijke aspecten scoort dit alternatief beperkt negatief. Ten aanzien van de waterkwaliteit, de landschapskwaliteiten in het aandijkingslandschap heeft dit alternatief geen invloed. Ten aanzien van de criteria op het gebied van woon- en leefklimaat wordt beperkt negatief gescoord;
• het alternatief bedrijfsverplaatsingen kan bijdragen aan het beschermen van cultuurhistorisch waardevolle bebouwing, de bescherming van archeologische waarden en het oplossen van knelpunten op het gebied van woon- en leefklimaat. Zonder zorgvuldige inpassing kan dit alternatief ten koste gaan van kenmerkend reliëf (terpen), openheid en de herkenbaarheid van de landschapsstructuur. In gebieden met een bestaande waterbergingsopgave scoren nieuwe bouwpercelen zeer negatief. Het alternatief scoort ten aanzien van de ecologische aspecten negatief (weidevogels en beschermde soorten).

Maatregelen overige milieuthema's

Ten behoeve van de overige milieuthema's zijn de volgende maatregelen geïnventariseerd:

• in gebieden met een waterbergingsopgave kan ervoor worden gekozen om geen nieuwe bouwpercelen (bedrijfsverplaatsingen) toe te staan;
• bij grotere erfuitbreidingen in gebieden met een bergingsopgave, kan worden gevraagd om extra waterberging (15%);
• bij grotere bouwplannen en uitbreidingen kleiner dan 1,5 ha, kan ook de eis van een zorgvuldige gebiedseigen inpassing worden opgenomen;
• in het bestemmingsplan kunnen specifieke toetsingscriteria worden opgenomen voor het inplaatsen van nieuw bouwpercelen (bedrijfsverplaatsingen), zodat de nieuwe erven aansluiten bij de landschapsstructuur van respectievelijk het terpenlandschap, de kwelderwal of het aandijkingslandschap;
• rondom een aantal waardevolle dorpsaanzichten kan een zone worden aangeduid waarbinnen ontwikkelingen die ten koste gaan van de aanzichten niet zijn toegestaan (opgaande teelten, kleinschalige kampeerterreinen, paardrijbakken en nieuwe bouwpercelen);
• rondom dorpen met een kleinschalige en kenmerkende verkaveling kan een beschermende regeling worden opgenomen;
• in het weidevogelgebied aansluitend op de Ecologische Hoofdstructuur kunnen nieuwe verstoringsbronnen als bouwpercelen en kleinschalige kampeerterreinen worden uitgesloten.

Conclusie voor het bestemmingsplan

In Bijlage 1 is afgewogen/gemotiveerd welke van de bovenstaande maatregelen worden opgenomen in het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is op basis van de onderzoeken uit het planMER op de volgende punten aangepast:

• in gebieden met een waterbergingsopgave worden geen nieuwe bouwpercelen (bedrijfsverplaatsingen) toegestaan;
• aan de wijzigingsbevoegdheid voor grotere erfuitbreidingen, wordt een toetsingscriterium toegevoegd, waarbij ten minste 15% van de toegenomen oppervlakteverharding moet worden gecompenseerd;
• bij bouwplannen groter dan 500 m2 wordt als eis van een zorgvuldige (gebiedseigen) inpassing opgenomen;
• in wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van bedrijfsverplaatsingen, wordt een kwalitatief toetsingscriterium opgenomen waarmee een zorgvuldige inpassing van nieuwe bouwpercelen in de landschapskarakteristiek wenselijk is. Daarbij wordt verwezen naar richtlijnen in de toelichting;
• rondom de kleinschalige dorpen Hijum, Jelsum en Britsum wordt een zone opgenomen waarbinnen ontwikkelingen die ten koste gaan van de aanzichten niet zijn toegestaan (opgaande teelten, kleinschalige kampeerterreinen, paardrijbakken en nieuwe bouwpercelen).

Aanvulling planMER
Ten aanzien van het MER is op 18 juni 2013 door de Commissie voor de milieueffectrapportage een toetsingsadvies uitgebracht.

De Commissie is van mening dat op een duidelijke en overzichtelijke wijze inzicht gegeven is in de milieugevolgen van de uitgewerkte alternatieven. In verband met een recent in werking getreden wijziging van de Natuurbeschermingswet adviseert de Commissie wel om na te gaan welke consequenties deze wetswijziging voor het plan heeft. Daarnaast beveelt de Commissie aan om de in het MER gebruikte definitie van grondgebondenheid aan te scherpen.

De bovenstaande opmerkingen vormen een aanleiding om de milieu-informatie uit het planMER op een aantal punten aan te vullen. Deze aanvulling is opgenomen in de Oplegnotitie PlanMER Buitengebied Leeuwarderadeel/Ferwerderadiel.

De conclusies zijn als volgt:

• De wijziging van artikel 19 kd Natuurbeschermingswet 1998 niet leidt tot wezenlijk andere milieueffecten als gevolg van de bestemmingsplannen;
• Het onderzoeken van een alternatief dat effecten op stikstofniveau op planniveau volledig uitsluit, niet mogelijk is;
• De effecten van stikstofdepositie worden voorkomen door op projectniveau maatregelen te treffen;
• Een verwijzing naar de Provinciale richtlijnen in de planregels, voldoende handvaten biedt om de grondgebondenheid van uitbreidende veehouderijen vast te stellen;
• Met de aanvulling van de passende beoordeling een juiste en volledige beoordeling is gegeven van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden.

De aanvulling leidt niet tot wijzigingen in het bestemmingsplan.