Beheersverordening Geitenhouderijen 2023

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doel

Op 17 mei 2023 heeft de gemeenteraad van de gemeente Groningen het voorbereidingsbesluit 'Geitenhouderijen 2023' vastgesteld. Een voorbereidingsbesluit is een verklaring van de gemeenteraad dat een bestemmingsplan voor het betreffende gebeid wordt voorbereid. Met een voorbereidingsbesluit wordt een voorbereidingsbescherming beoogd, waarmee een aanhoudingsplicht geldt voor bouw- en aanlegactiviteiten. Een voorbereidingsbesluit kan worden genomen op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening en heeft een opschortende werking voor alle bouw- en gebruiksactiviteiten zoals beschreven in het voorbereidingsbesluit.

Met het voorbereidingsbesluit heeft de gemeenteraad ook verklaard dat er binnen een jaar een nieuw bestemmingsplan voor het betreffende gebied wordt voorbereid. Voor een deel van het grondgebied van de gemeente Groningen gelden echter geen bestemmingsplannen maar beheersverordeningen. Voor die gebieden kan sneller een aangepaste verordening worden vastgesteld. Met de voorliggende facetbeheersverordening wordt daar inhoud aan gegeven.

1.2 Begrenzing plangebied

In onderstaande afbeelding is de ligging van het plangebied in de gemeente weergegeven alsook in Bijlage 1.

1.3 Inhoud facetbeheersverordening

Met de voorliggende facetbeheersverordening wordt het eerder genoemde voorbereidingsbesluit uitgewerkt. Een facetregeling regelt slechts één of enkele (beleids)onderdelen in een plan. In dit geval betekent dat dat ten aanzien van het thema geitenhouderijen de nu geldende beheersverordeningen in de gemeente Groningen gedeeltelijk worden herzien. Paragraaf 1.5 (geldende beheersverordeningen) geeft aan om welke beheersverordeningen het gaat.

Deze beheersverordening regelt dat nieuwe geitenhouderijen en uitbreiding van bestaande geitenhouderijen niet meer, zonder zwaarwegende afwegingen ten aanzien van de gezondheidsrisico's van in omliggende functies aanwezige personen, worden toegestaan. Onder geitenhouderijen wordt de activiteit houden van meer dan 20 geiten begrepen. Het maakt dus in beginsel niet uit of de geitenhouderij in het kader van een bedrijf of hobby wordt gehouden, los van het feit dat het houden van dit aantal geiten volgens milieurechtelijke begrippen niet als hobbymatige activiteit wordt gezien. Zie verder ook Hoofdstuk 2 (Wijzigingen). Voor de zaken die deze facetbeheersverordening niet regelt, geldt dat de regels uit de onderliggende beheersverordeningen ongewijzigd blijven.

Deze voorliggende beheersverordening geldt voor vigerende beheersverordeningen. Voor de vigerende bestemmingsplannen wordt een zelfde besluit genomen. Deze twee facetregelingen zijn inhoudelijk gezien vrijwel exact gelijk aan elkaar. Het verschil tussen de facetregelingen (meer precies: één beheersverordening en één bestemmingsplan) betreft het plangebied. In zijn geheel genomen gaat het om:

• Bestemmingsplan 'Facetregeling geitenhouderijen'.
• Beheersverordening 'Facetregeling geitenhouderijen'.

Het facetbestemmingsplan en de facetbeheersverordening herzien de plannen die op ruimtelijkeplannen.nl staan.

1.4 Motivering

Onderzoek

Onderzoek rondom geitenhouderijen heeft uitgewezen dat mensen die in de buurt wonen van deze bedrijven, een grotere kans hebben op een longontsteking. Dat blijkt uit studies gedaan in:

• Veehouderij en gezondheid omwonenden III: longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartsenpraktijken 2014 – 2016 (publicatiedatum 08/10/2018);
• Veehouderij en gezondheid omwonenden III: longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen in Gelderland, Overijssel en Utrecht (publicatiedatum 24/04/2020);
• Veehouderij en gezondheid omwonenden III: longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartsenpraktijken 2017 – 2019 (publicatiedatum 23/11/2021).

Het RIVM, Universiteit Utrecht, Wageningen UR en Nivel voeren samen deze onderzoeken uit. Het onderzoek naar het verband tussen veehouderijen en gezondheid van 8 oktober 2018 en het vervolg daarop van 23 november 2021 is alleen in Noord-Brabant en Noord-Limburg uitgevoerd. Deze onderzoeken zijn niet direct toepasbaar in onze gemeente. Wij hebben namelijk te maken met lagere bedrijfs- en dieraantallen, lagere dichtheid van de (intensieve) veehouderijsector en een lagere bevolkingsdichtheid.

Het was dus nog onbekend of longontsteking ook vaker voorkomt rond geitenhouderijen in andere Nederlandse provincies. Daarom is besloten het onderzoek uit te breiden naar een gebied dat delen van de provincies Gelderland, Utrecht en Overijssel omvat. Ook in deze regio's zien de onderzoekers het extra risico op longontsteking in een straal van 2 kilometer rondom geitenhouderijen, in meerdere jaren achter elkaar en ook met verschillende manieren van onderzoek.

Uit het onderzoek in delen van de provincies Gelderland, Utrecht en Overijssel concluderen de onderzoekers dat de associatie tussen wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en longontsteking ook geldt voor andere Nederlandse provincies met geitenhouderijen. Dit onderzoek is aanleiding geweest om het eerste voorbereidingsbesluit in 2021 vast te stellen. Het is nog steeds onduidelijk wat de oorzaak is van het verhoogde risico. Verder onderzoek is daarom noodzakelijk. De resultaten van het onderzoek naar de oorzaken van longontstekingen in de buurt van geitenhouderijen zouden eind 2022 worden gepubliceerd maar dat is uitgesteld naar 2024.

Advies GGD voorzorgsbeginsel

Totdat er meer duidelijkheid is over de oorzaak van de longontsteking en een integrale aanpak, adviseert de GGD het voorzorgsbeginsel toe te passen en terughoudend te zijn met uitbreiding of nieuwvestiging van geitenhouderijen in de buurt van gevoelige bestemmingen (zoals woningen, kinderdagverblijven en scholen). Naar aanleiding van het herbevestigende onderzoek met publicatiedatum 23/11/2021, waarin wordt verwezen naar de eerder ontwikkelde richtlijn 'Veehouderij en gezondheid', heeft de GGD aangegeven aan dit voorzorgsbeginsel te blijven vasthouden.

Bestemmingsplan/beheersverordening

Eventuele risico's voor de gezondheid voor omwonenden van veehouderijen moeten in het kader van een goede ruimtelijke ordening en onder de Omgevingswet in het kader van een goede fysieke leefomgeving worden meegewogen bij het vaststellen van ruimtelijke plannen. Het uitgangspunt is daarbij het waarborgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en een gezonde leefomgeving. De huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen bevatten nog maar zeer beperkte regelingen gericht op gezondheidsrisico's rondom geitenhouderijen.

Op grond van de geldende bestemmingsplannen/beheersverordeningen wordt bij recht de mogelijkheid geboden voor nieuwvestiging van een geitenhouderij. Dit betekent dat binnen een bestemming 'Agrarisch -Bedrijf' zich zondermeer een geitenhouderij mag vestigen of uitbreiden. Dit is ook de reden dat de regels voor geitenhouderijen op basis van een facetbestemmingsplan/facetbeheersverordening worden gewijzigd. Voor elk ander perceel is voor de vestiging van een geitenhouderij een weigeringsgrond op basis van het bestemmingsplan/beheersverordening aanwezig.

Deze beheersverordening zorgt er voor dat er niet zonder gedegen nadere afwegingen van het gemeentebestuur ten aanzien van dit specifieke gezondheidsrisico's nieuwe geitenhouderijen kunnen worden gevestigd of bestaande kunnen worden uitgebreid.

Daarmee wordt een ongecontroleerde groei van geitenhouderijen met gezondheidsrisico's voorkomen. Gezondheidsrisico's rondom geitenhouderijen kunnen immers niet worden uitgesloten.

Gering aantal geiten binnen gemeente

Hierbij moet worden opgemerkt dat op het moment van schrijven (4 oktober 2023) 1 melkgeitenhouderij aanwezig is binnen de gemeente Groningen met in totaal 69 melkgeiten. Het totaal aantal geitenhouderijen in de provincie Groningen staat op 23 bedrijven en 8.854 geiten terwijl er landelijk 665 bedrijven actief zijn met gezamenlijk 488.652 geiten (deze cijfers zijn gebaseerd op CBS 2022). We zien dat het totaal aantal geitenhouderijen in Nederland, ondanks de lopende onderzoeken, is gestegen van 569 bedrijven in 2020 tot 665 bedrijven in 2022. Ook in de provincie Groningen is het aantal geitenhouderijen gestegen van 16 bedrijven in 2020 tot 23 bedrijven in 2022. De cijfers weerspiegelen de populariteit rondom het beginnen van geitenhouderijen en benadrukken hiermee tevens de relevantie voor het vaststellen van een facetbeheersverordening.

Kinderboederijen

In de gemeente zijn 6 kinderboerderijen gevestigd waarvan Stadspark de grootste is met 63 geiten. Dit hebben wij opgevraagd naar aanleiding van een vermoeden dat hier meer geiten zijn gevestigd dan bij nieuwvestiging volgens het facet bestemmingsplan mogelijk is. De andere kinderboerderijen zijn in beheer van een stichting en hiervan is omwille van de gevoeligheid van informatie niet uitgevraagd hoeveel geiten er aanwezig zijn. Alhoewel de onderzoeken van het Rijk zijn uitgevoerd met data uit het 'Bestand Veehouderij Bedrijven', zijn gezondheidsrisico's voor omwonenden van dit type geitenhouderij niet uit te sluiten. De geitenhouderijen worden gedefinieerd naar het aantal geiten. Daarmee worden ook de kinderboerderijen meegenomen in het besluit en kunnen deze zich niet nieuw vestigen en/of uitbreiden binnen de gemeente. Het vervolgonderzoek van het Rijk zal uitwijzen of er naast correlatie ook een causatief verband is tussen het houden van geiten en de gezondheidsrisico's voor omwonenden. Wanneer dit causatieve verband wordt bewezen kunnen vervolgstappen worden genomen in het beperken van de gezondheidsrisico's voor omwonenden van deze locaties. Dit zal een vermindering van het aantal geiten betekenen om gezondheidsrisico's zo veel mogelijk uit te kunnen sluiten.

Rol provincie Groningen

In de meeste provincies heeft de provincie de taak op zich genomen om een voorbereidingsbesluit te nemen. De provincie Groningen heeft besloten om deze bevoegdheid bij de gemeenten neer te leggen omdat gemeenten in het wettelijke stelsel het eerst aangewezen bestuursniveau zijn om de gebruiksmogelijkheden van gronden, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, te verankeren in bestemmingsplannen/beheersverordeningen. De provincie Groningen houdt de ontwikkelingen in de sector provincie breed wel in de gaten. De provincie is op verzoek in maart 2022 geïnformeerd over de stand van zaken in de gemeente Groningen.

Beleid andere gemeenten provincie Groningen

Een aantal andere gemeenten in de provincie hebben inmiddels ook maatregelen genomen. De gemeenten Westerkwartier, Westerwolde en Het Hogeland hebben derhalve gekozen voor het vastleggen/beperken in een bestemmingsplan en/of beheersverordening. Naast het voorkomen van de uitbreiding van huidig gevestigde geitenhouderijen, is het zogenoemde waterbedeffect, waarbij geitenhouderijen zich verschuiven naar plekken zonder geitenstop, een reden om deze beheersverordening te implementeren.

Beperking aantal geiten

In deze beheersverordening wordt een geitenhouderij gedefinieerd als een houderij met 20 of meer geiten. In de hierboven genoemde onderzoeken, waar ook op kennisplatformveehouderij.nl naar wordt verwezen, wordt een ondergrens van vijftig geiten aangehouden. Daarbij wordt ook vermeld dat dit niet betekent dat daar beneden gezondheidsrisico's kunnen worden uitgesloten. Omringende gemeentes hebben gekozen voor een grens van 30 geiten. In verband met de gezondheid van de inwoners van de gemeente is besloten om te kiezen voor een grens van 20 geiten. Dit aantal is gekozen omdat de gemeente Groningen zichzelf als een progressieve gemeente ziet waarbij gezondheidsrisico's vanuit de agrarische sector zoveel mogelijk moeten worden uitgesloten. Daarnaast bestaan er binnen de gemeente een aantal kinderboerderijen waarbij het aantal geiten mogelijk gezondheidsrisico's meebrengen voor omwonenden binnen een straal van twee kilometer. Aangezien deze kinderboerderijen zich dichtbij de bewoonde omgeving bevinden is er aanleiding om gezondheidsrisico's verder te beperken en het aantal op 20 geiten te stellen. Er is tot op heden alleen een correlatie gevonden, indien uit het vervolgonderzoek van de GGD ook het causale verband wordt aangetoond tussen het aantal geiten en de gezondheidsrisico's, dan kan besloten worden de grens aan te passen.

1.5 Geldende bestemmingsverordeningen

Deze facetbeheersverordening herziet andere beheersverordeningen op één specifiek onderwerp c.q. facet: geitenhouderijen. Deze facetbeheersverordening herziet alle beheersverordeningen die staan genoemd in de tabel die is opgenomen als Bijlage 1 bij de regels (Overzicht van beheersverordeningen).

Hoofdstuk 2 Wijzigingen

Naar aanleiding van het besluit van de gemeenteraad wordt in deze facetbeheersverordening het verbod zonder omgevingsvergunning voor het oprichten of uitbreiden van een geitenhouderij, alsmede de omschakeling van een bestaand agrarisch bedrijf tot geitenhouderij geregeld. Het is dus niet zonder vergunning toegestaan om:

• 1. een nieuwe geitenhouderij te beginnen met meer dan 20 geiten;
• 2. het geheel of gedeeltelijk wijzigen of uitbreiden van een bestaand (agrarisch) bedrijf door (onder andere) geiten te gaan houden;
• 3. het uitbreiden van een bestaande geitenhouderij met één of meer geiten. Bij een eventuele uitbreiding kan het dan gaan om zowel het plegen van nieuwbouw als om bestaande bouwwerken geschikt te maken voor het houden van geiten.

Op deze uitgangspunten gelden echter de onderstaande uitzonderingen:

• A. geitenhouderijen die wensen uit te breiden in het kader van dierenwelzijn, mits het aantal vergunde geiten niet worden uitgebreid;
• B. houden van geiten tot 20 geiten.

Om het bovenstaande te realiseren worden de beheersverordeningen die worden genoemd in de tabel die is opgenomen als Bijlage 1 bij de regels (Overzicht van de beheersverordeningen) herzien. Voor al het overige blijven de beheersverordeningen als genoemd in Bijlage 1 bij de regels onverminderd van kracht.

Hoofdstuk 3 Juridische toelichting

3.1 Algemeen

Deze paragraaf bespreekt de juridische vormgeving van de beheersverordening. Deze beheersverordening bestaat uit:

• 1. een plancontour van het plangebied, zowel analoog als digitaal, waarin alle bestemmingen van de gronden worden aangewezen;
• 2. regels waarin wordt beschreven wat is toegestaan en wat niet.

Op grond van de Algemene wet bestuursrecht is het verplicht om een besluit in het algemeen, en dus ook een beheersverordening, te voorzien van een goede motivering. Deze motivering geeft aan welke gedachte aan de verordening ten grondslag ligt. Om die reden is bij deze beheersverordening ook voorliggende toelichting op de beheersverordening gevoegd.

De beheersverordening wordt langs elektronische weg vastgelegd en ook in die vorm vastgesteld, tegelijk met een analoge versie van het beheersverordening. Als de digitale en analoge versie tot interpretatieverschillen leiden, is de digitale versie leidend. Hieronder worden de aanwezige planregels puntsgewijs besproken.

3.2 Verordeningsregels

In het navolgende wordt de algemeen gehanteerde opbouw van de regels toegelicht. Deze ziet er als volgt uit:

• Inleidende regels;
• Algemene regels;
• Overgangs- en slotregels.

De tekst hieronder bespreekt deze hoofdstukken puntsgewijs.

3.2.1 Inleidende regels

Dit onderdeel bestaat uit de begrippen (Begrippen). Deze artikelen geven aan wat in de regels onder bepaalde begrippen moet worden verstaan. Dit is alleen het geval wanneer begrippen niet op voorhand voor een eenduidige uitleg, in overeenstemming met normaal spraakgebruik, vatbaar zijn. In deze verordening is slechts een zeer beperkt aantal begrippen opgenomen omdat de huidige verordeningen van kracht blijven. Het belangrijkste begrip is het begrip 'geitenhouderij': "het houden van 20 geiten of meer". Op het houden van minder dan 20 geiten is deze op het voorkomen van gezondheidsrisico's bij mensen gerichte regeling dus niet van toepassing.

In Artikel 1 zijn alleen de relevante begrippen opgenomen, in dit geval het begrip geitenhouderij dat eerder is toegelicht. 

Artikel 2 is een zogenaamde Relatie- en reikwijdtebepaling.

Dat artikel bepaalt in het eerste lid dat alle beheersverordeningen, als genoemd in 
Bijlage 1 (Overzicht van beheersverordeningen), worden aangevuld en indien nodig worden gewijzigd als gevolg van deze voorliggende facetbeheersverordening. Dat betekent dat de regels van deze voorliggende facet voorrang krijgen indien sprake is van strijdigheid. Voor het overige blijven de regels van de in Bijlage 1 genoemde beheersverordeningen gelden. Op die manier blijven de in Bijlage 1 genoemde beheersverordeningen van kracht zoals ze dat nu reeds doen, de verordeningen worden op het onderwerp geitenhouderijen slechts aangevuld. Als een beheersverordening als genoemd in Bijlage 1 wel regels bevat omtrent geitenhouderijen, dan wordt die beheersverordening (alleen voor het onderwerp geitenhouderijen) herroepen en gelden de regels uit deze facetregeling.

In het tweede lid van de Relatie- en reikwijdtebepaling wordt de reikwijdte van de regeling aangegeven. Feitelijk wordt hier de doelstelling van de regeling weergegeven, namelijk gezondheidsrisico's bij mensen voorkomen. Daarbij is ook direct bepaald dat het niet de bedoeling is van deze beheersverordening om de regelingen in andere zin verder te veranderen. Het is dus niet zo dat op grond van dit plan kan worden geconcludeerd dat het houden van 19 of minder geiten als een hobby kan worden gezien. Dat soort activiteiten blijven nog steeds bedrijfsmatige activiteiten die dus ook niet passen in bijvoorbeeld een woonbestemming of andere bestemmingen dan agrarische bestemmingen.

3.2.2 Algemene regels

Hoofdstuk 2 Algemene regels bestaat uit een tweetal artikelen:

Artikel 3 Anti-dubbeltelregel;

Artikel 4 Algemene gebruiksregels.

De 'Algemene gebruiksregels' betreft de kern van deze facetbeheersverordening. Deze regeling (artikel 4.1) bevat het verbod voor het uitbreiden van het gebruik of bouwen van bouwwerken (met name stallen) ten behoeve van geitenhouderijen. Uitgezonderd worden die geitenhouderijen die de stalvloeroppervlakte willen vergroten in het kader van dierenwelzijn, mits het aantal vergunde geiten niet worden vergroot.

Om de regeling niet te zwaar te maken en te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel, kent de algemene gebruiksregel, naast bovengenoemde uitzondering, ook een afwijkingsmogelijkheid. Die afwijkingsmogelijkheid heeft betrekking op het alsnog kunnen uitbreiden als uit onderzoek onomstotelijk is gebleken dat er geen gezondheidsrisico's zijn voor mensen die in de omgeving verblijven.

3.2.3 Overgangs- en slotregels

In dit hoofdstuk zijn het overgangsrecht en de slotregel opgenomen. Voor de redactie van het overgangsrecht is aangesloten bij het Besluit ruimtelijke ordening.

Tot slot bevat hoofdstuk 3 de slotregelwaarin is aangegeven hoe de facetbeheersverordening kan worden aangehaald.

Hoofdstuk 4 Uitvoerbaarheid

Een beheersverordening wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Uit de Wet ruimtelijke ordening volgt dat, in tegenstelling tot de vaststelling van een bestemmingsplan, bij een beheersverordening geen uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Daarnaast is op basis van de Algemene wet bestuursrecht de reguliere voorbereidingsprocedure eveneens niet van toepassing op de vaststelling van een beheersverordening. Het gemeentebestuur kan echter ervoor kiezen om voorafgaand aan de vaststelling van een beheersverordening de gemeentelijke inspraakverordening toe te passen. In het geval van deze beheersverordening is daar niet voor gekozen.