Bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen

Toelichting

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doel

De gemeenteraad van Groningen heeft op 24 juni 2015 de woonvisie Wonen in Stad vastgesteld. De Woonvisie legt beleidsvoornemens vast voor de komende jaren en heeft tot doel te zorgen voor een woningaanbod in de stad dat aansluit op de vraag, betaalbaar en duurzaam is en zorgt voor evenwicht in de wijken.
Op het gebied van jongerenhuisvesting wil de raad kwalitatief goede woonmogelijkheden bieden, zowel in de bestaande woningvoorraad als in nieuwbouw. Door de grote druk op de particuliere woningvoorraad om te voorzien in jongerenhuisvesting is in een aantal wijken het evenwicht zoek geraakt in het samenleven van jongeren en andere stadjers. Door verschil in leefwijze staat de leefbaarheid in vooral oude wijken onder druk. Dit wordt deels veroorzaakt door te ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden in bestemmingsplannen. Vanuit de samenleving is er bij de gemeenteraad op aangedrongen die ruimte in te perken. In de woonvisie is aangekondigd dat dit gaat gebeuren. Dit bestemmingsplan geeft uitvoering aan dat besluit.

1.2 Begrenzing plangebied

Het plangebied betreft 16 geldende bestemmingsplannen. Bij twee plannen - Bodenterrein - UMCG en Europapark 2013 (de Linie) - valt slechts een deel onder de werking van dit facetplan. Onderstaand de begrenzing van het plangebied.

begrenzing plangebied

Het gaat om de volgende bestemmingsplannen:

• Bestemmingsplan Binnenstad
• Bestemmingsplan Binnenstad-Oost 2012
• Bodenterrein - UMCG
• Cortinghborg
• Cortinghborg II
• Ebbingekwartier
• Bestemmingsplan Europapark 2013
• Bestemmingsplan Helpman
• Bestemmingsplan Hortusbuurt - Noorderplantsoen
• Bestemmingsplan Korrewegwijk-de Hoogte 2009
• Bestemmingsplan Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt
• Bestemmingsplan Oosterparkwijk
• Bestemmingsplan Oosterpoort
• Bestemmingsplan Oranjebuurt - Noorderplantsoenbuurt
• Bestemmingsplan Oud Zuid
• Bestemmingsplan Schildersbuurt.

Hoofdstuk 2 Jongerenhuisvesting

2.1 Provinciaal beleid

In de Provinciale Omgevingsvisie geeft de provincie aan er voor te willen zorgen dat het aanbod van en de vraag naar woningen zoveel mogelijk op elkaar aansluiten. De provincie maakt daarom woningbouwafspraken in regionaal verband. Hierin staan afspraken over waar, hoeveel en in welke periode woningen mogen worden gebouwd. Met de regio Groningen-Assen zijn regionale afspraken gemaakt voor de periode 2007-2019.
Het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen bevat in hoofdzaak regels die de maximale bouwmogelijkheden in de onderliggende woonbestemmingen inperken. Dit bestemmingsplan genereert dus geen extra plancapaciteit bovenop de al bestaande planologische regelingen en is daarmee niet in strijd met de regionale woningbouwafspraken.

2.2 Gemeentelijk beleid

Met de woonvisie Wonen in Stad zet de gemeenteraad in op goede huisvesting voor jongeren. Ze kiest voor kwaliteit en wil jongeren een plek bieden die voldoet aan hun woonwensen.
Uit onderzoek blijkt dat bijna 60% van de jongeren een verhuiswens heeft. Ze willen groter wonen, betere voorzieningen en meer privacy. Er is dan ook vooral behoefte aan zelfstandige woningen en niet aan onzelfstandige kamers. Uit onderzoek blijkt anderzijds dat de particuliere kamerverhuurmarkt ontspannen is en er sprake is van een overschot aan kamers. Het blijkt dan ook dat het woningaanbod niet meer strookt met de vraag.
De gemeente zet daarom enerzijds in op het versnellen van de nieuwbouw voor jongeren en anderzijds op afremmen van de groei op de particuliere kamerverhuurmarkt door meer maatwerk toe te passen in het kamerverhuurbeleid. De kamerverhuur neemt ondanks de ontspannen markt nog steeds toe. Deze toename vindt vooral plaats in de binnenstad en de populaire studentenwijken rondom de binnenstad. In deze wijken worden de toch al schaarse gezinswoningen omgezet naar vormen van kamerverhuur. Juist in deze wijken raakt hierdoor de balans tussen studenten en stadjers verstoord of is die al verstoord. Door verschillende leefritmes komt het woongenot steeds meer onder druk te staan en daarmee de leefbaarheid van deze wijken en buurten. Bovendien wordt de woningvoorraad in deze wijken steeds eenzijdiger van gebruik.
Naast het beperken van de groei van kamerverhuur richt het beleid zich op meer kwaliteit in de bestaande voorraad. Dit gebeurt bijvoorbeeld door het verstrekken van subsidies voor geluidreducerende maatregelen. Verder worden met corporaties en andere partners de mogelijkheden onderzocht om bestaande, oudere complexen voor jongerenhuisvesting te verbeteren.
Tot slot blijft de gemeente zich inzetten op het bevorderen van het samenleven tussen studenten en andere stadjers.

2.3 Problematiek en aanpak

Alle bewoners in onze stad moeten op een prettige manier kunnen samenleven. Op veel plekken in de stad leven de bewoners goed samen, maar dat is niet overal het geval. Vooral in de populaire wijken en de binnenstad wordt kamerverhuur toegevoegd. Dit gebeurt door bijvoorbeeld woningsplitsing, optoppen en het uitbouwen van bestaande (gezins)woningen. Met het facetbestemmingsplan Woningsplitsing is al ruim voor de vaststelling van de nieuwe woonvisie het bouwkundig splitsen van woningen tegengegaan. Dit facetbestemmingsplan heeft voor veel wijken geleid tot een afname van het aantal splitsingen. In de populaire wijken blijven kamerverhuurders echter zoeken naar andere mogelijkheden om vormen van kamerverhuur toe te voegen. Vaak bieden de geldende bestemmingsplannen voldoende ruimte om woningen toch om te zetten en wordt de beschikbare ruimte in het bestemmingsplan hiervoor volledig benut.
Dit leidt op verschillende plekken tot een verstoring van het evenwicht en een terugloop van de woonkwaliteit, zowel voor omwonenden als voor de huurders zelf die vaak niet de kwaliteit krijgen die ze willen. Bovendien leidt dit tot het verdwijnen van toch al schaarse gezinswoningen in deze wijken.
Om hier iets tegen te kunnen doen kiest de gemeenteraad voor maatwerk, zodat kan worden ingegrepen waar dat nodig is. Dit betekent dat de toevoeging van extra kamers en kleine zelfstandige appartementen in de particuliere woningvoorraad wordt beperkt op die plekken waar het woonklimaat en de leefbaarheid onder druk staan. Dit vindt enerzijds plaats via het kamerverhuurbeleid en het uitvoeren van een omgevingstoets op individuele aanvragen voor kamerverhuur of het omzetten van woningen. In het vorige beleid gold de 15%-norm. Deze norm hield in dat 15% van het totaal aantal woningen in een straat mocht worden omgezet naar kamerverhuur met een onttrekkingsvergunning. Bovendien was alleen een vergunning nodig voor woningen die werden verhuurd aan 3 of meer huurders in woningen met 4 of meer kamers. Hoewel de 15%-norm wel heeft geleid tot spreiding van kamerverhuur over de stad, hield de norm geen rekening met het karakter van een wijk of straat en of de wijk onder druk stond wat betreft de leefbaarheid.
De 15%-norm is daarom vervangen door een omgevingstoets, die wel kijkt naar verschillende aspecten in een wijk. De mate waarin de 15%-norm is bereikt in de wijk is daarbij nog wel een belangrijk aspect. Bij elke aanvraag vindt nu een individuele afweging plaats waarbij onder andere gekeken wordt naar:

• volkshuisvestelijke aspecten / beleid;
• de meest recente leefbaarheidsmonitor;
• klachten en meldingen (Meldpunt Zorg en Overlast);
• (bouw)technische staat van de woning;
• aantallen onttrokken woningen (15%-norm);
• aantal kleinere appartementen voor specifieke groepen;
• gevolgen op wijk-, straat- en/of blokniveau van een omzetting;
• actuele beeld stadsdeelcoördinator, wijkagenten en eventuele andere wijkorganisaties.
  

Vergunningen worden alleen nog verleend voor omzetting van gezinswoningen naar kamerverhuur of kleine appartementen als uit de omgevingstoets blijkt dat dit niet leidt tot een aantasting van het leef- en woongenot in de wijk of buurt. Ook wordt beoordeeld of het vanuit volkshuisvestelijk en programmatisch oogpunt wenselijk is dat een gezinswoning verdwijnt ten behoeve van kamerverhuur of appartementen. Bovendien is nu een onttrekkingsvergunning nodig vanaf 3 bewoners of meer in 3 kamers of meer.
Om kwaliteitsverbetering in de kamerverhuur te stimuleren, wordt het toegestaan dat onzelfstandig verhuurde kamers zelfstandig kunnen worden. Er worden dan voorzieningen toegevoegd aan een kamer die de woonkwaliteit verhogen. Als regel is gesteld dat zo'n kamer een minimale oppervlakte van 24 m2 moet hebben en dat, in verband met de leefbaarheid in de buurt, het aantal huishoudens in een pand met verhuurde kamers afneemt. Deze maatvoering is in lijn met het Bouwbesluit. Het aangepaste kamerverhuurbeleid is vastgelegd in de huisvestingsverordening en beleidregels.
Kamerverhuurders zijn echter voortdurend op zoek naar de ruimte in bestemmingsplannen om via die ruimte toch kamers of appartementen toe te voegen in populaire wijken. Veel huurders willen namelijk graag in deze wijken wonen en de verhuurbaarheid is meestal geen probleem. Hierdoor kan kamerverhuur, ondanks het beleid, in deze wijken toch toenemen en komen deze steeds verder onder druk te staan. Met het voorliggende bestemmingsplan wordt de huidige ruimte in geldende bestemmingsplannen ingeperkt om deze ontwikkelingen tegen te kunnen gaan.

Hoofdstuk 3 Het ruimtelijk perspectief

3.1 Analyse

Inleiding
Op een aantal plekken in de stad bieden bestemmingsplannen ruimte om bestaande bebouwing uit te breiden. Deze ruimte is geboden om flexibiliteit te bieden aan eigenaren om panden uit te breiden zonder dat daar ingewikkelde procedures voor nodig zijn. De laatste tijd wordt deze ruimte vooral benut om uitbreidingen ten behoeve van jongerenhuisvesting te realiseren. Daarbij wordt vaak de maximaal beschikbare ruimte benut. Veelal gaat deze eenzijdige invulling ten koste van de ruimtelijke kwaliteit en de leefbaarheid van aangrenzende panden.
Hieronder wordt uitgelegd hoe deze situatie is ontstaan en vervolgens wordt uitgewerkt op welke manier de ruimte wordt ingeperkt.

Globale ontstaansgeschiedenis van de stad
Tot ongeveer het einde van de 19e eeuw speelde de stadsontwikkeling zich voornamelijk af binnen de vestingwerken. Deze ontwikkeling kenmerkte zich door een continu en geleidelijk proces van vooral pandsgewijze transformaties, uitbreidingen en functieveranderingen. Individuele grondeigenaren die het zich konden veroorloven bouwden extra ruimte voor een kantoor, magazijn, werkplaats of woonruimte achter, op of aan hun bestaande pand. Alleen 'publieke' instellingen, zoals kerken, overheden, de rechtbank en scholen bouwden grote gebouwen op bijzondere plekken. Het continue transformatieproces vond in eerste instantie plaats langs de belangrijkste invalswegen die meestal noord-zuid door de binnenstad liepen. Geleidelijk intensiveerde de bebouwing langs deze straten en werden de tussengelegen gebieden ingevuld. Binnenterreinen raakten bebouwd en, met name aan de straatkant, werden panden opgetopt en verhoogd. Buiten de vestingwerken ontstond sporadisch bebouwing langs enkele invalswegen naar de stad (Reitdiep, Hereweg, Paddepoelsterweg, Winschoterdiep en Damsterdiep).
Na slechting van de vestingwerken vonden de eerste echte stadsuitbreidingen plaats langs deze invalswegen, ook wel radialen genoemd (onder andere Hereweg, Paterswoldseweg, Damsterdiep, Friesestraatweg, Bedumerweg). Overigens ontwikkelden niet alle invalswegen zich tot de huidige stadsentrees (Paddepoelsterweg, Winschoterdiep). Kenmerkend is dan nog altijd de pandsgewijze individuele ontwikkeling zoals die ook in de binnenstad plaatsvond. Daarnaast werden ook parallel aan, of haaks op deze structuren nieuwe structuren ontwikkeld en zo ontstonden de eerste schilwijken (Schildersbuurt, Oosterpoort, Herewegbuurt, Badstratenbuurt, Noorderplantsoenbuurt). In deze wijken vond ook voor het eerst projectmatige seriebouw plaats. In volgende fases werden op basis van nauwkeurig opgestelde stedenbouwkundige plannen nieuwe wijken ontwikkeld. De gebieden, maar ook de gebouwde eenheden op zich, werden groter en vaak was er sprake van collectief bezit (eigendom van beleggers en woningcorporaties). De stedelijke ontwikkeling van Groningen nam een schaalsprong. Wijken als de Oosterparkwijk, Korrewegwijk en later Selwerd, Paddepoel, Corpus den Hoorn, Vinkhuizen en De Wijert werden in één keer gepland en fasegewijs ontwikkeld. Er was geen sprake meer van een continu transformatieproces van pandsgewijze ontwikkelingen, maar van grote eenheden in meerdere lagen (portiek-etagewoningen, galerijflats en woontorens). Ook Beijum en Lewenborg zijn hier (weer later) voorbeelden van, zij het met een heel andere invulling (de woonerfgedachte of bloemkoolwijk). Pas eind 20ste eeuw was er weer meer ruimte voor particuliere perceelsgewijze woningbouw (vaak gecombineerd met collectieve ontwikkelingen) en werden 'nieuwe' wijken als Hoornsemeer, De Held / Gravenburg en Meerstad ontwikkeld.
Ondertussen ging, naast stadsvernieuwing en herstructuring, het continu transformatieproces van pandsgewijze ontwikkeling in de 'oude stad' (schilwijken en binnenstad) gewoon door. Panden werden verhoogd en uitgebreid. Binnenterreinen werden langzaam aan verder verdicht. Daar waar grondeigenaren de 'waarde' zagen van groen, lucht en ruimte in een bouwblok, werd niet gebouwd. Zo zijn er nog steeds karakteristieke open ruimten te vinden in een dichtbebouwde stad.

schilwijken en invalswegen van rond 1900

Sturing van ontwikkelingen met het bestemmingsplan
Lange tijd leefde de gedachte dat het continu transformatieproces het best gefaciliteerd kon worden door ruime mogelijkheden te bieden in bestemmingsplannen. De zogenaamde vloerindex (verhouding tussen bouwhoogte en vloeroppervlakte) zorgde ervoor dat er een acceptabele verhouding ontstond tussen hoogte en diepte van een gebouw. Middels een vrijstellingsbepaling waarbij afgeweken kon worden van de geldende maatvoering dacht het gemeentebestuur te kunnen 'sturen' bij bouwplannen. Zodoende zijn met name in de schilwijken en de binnenstad ruime bouwmogelijkheden geboden die pasten bij een geleidelijk en continu transformatieproces.

Nieuwe ontwikkelingen: toename van bouwplannen ten behoeve van jongerenhuisvesting
In bestemmingsplannen werd geen onderscheid gemaakt tussen wonen en (onzelfstandige) kamerverhuur. Een tweetal ontwikkelingen heeft het afgelopen decennium invloed gehad op een sterke toename van de bouw van (on)zelfstandige wooneenheden voor studenten en jongeren in de schilwijken.
Enerzijds is door de economische crisis (vanaf 2008), en daarmee het stilvallen van de woningbouwmarkt, de ontwikkeling van grootschalige jongerenhuisvestingscomplexen gestagneerd. Plannen voor grootschalige nieuwbouw die er waren om het groeiende aantal jongeren van woonruimte te voorzien werden niet allemaal voltooid. Anderzijds is door de introductie van lichte bouwtechnieken en moderne materialen het de afgelopen decennia steeds eenvoudiger en goedkoper geworden om te bouwen. Op moeilijk bereikbare binnenterreinen kan makkelijker worden gebouwd. Door lichtere constructies te gebruiken kan ook hoger worden gebouwd en makkelijker worden opgetopt.
De bestemmingsplanruimte wordt door ontwikkelende partijen nu benut om snel, goedkoop en op grote schaal te voorzien in jongerenhuisvesting. Dit speelt met name in die gebieden waar juist veel planologische ruimte geboden is om het continu transformatieproces te faciliteren: de schilwijken en de binnenstad. Niet onbelangrijk is dat dit ook nog eens de meest gewilde wijken zijn voor jongeren om te wonen. Ontwikkelende partijen blijven in deze wijken dan ook zoeken naar mogelijkheden om kamerverhuur of vormen van kamerverhuur toe te voegen.

Verstoorde balans: ruimtelijk relevant
In een woonbuurt kunnen verschillende vormen van bewoning voorkomen die zich, bij overaanwezigheid van één vorm, niet goed met elkaar verdragen. Waar gezinnen en alleenstaande jongeren samen een buurt bevolken, kan door verschillen in leefstijl een aantasting van het woon- en leefmilieu optreden. Jongeren hebben niet de intentie om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Zij hebben slechts de wens om gedurende de studietijd over huisvesting te beschikken en hebben normaliter geen band die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat. Gelet hierop kan deze vorm van samenwonen niet op één lijn worden gesteld met bewoning van het pand door een gezin. De ruimtelijke effecten van een oververtegenwoordiging van jongeren in een buurt kunnen de leefbaarheid aantasten. Er vindt dan toename van parkeerdruk plaats door fietsen en auto's en dat kan voor overlast zorgen. Ook is regelmatig sprake van geluidsoverlast. Het verantwoordelijkheidsgevoel voor een schone buurt is veelal laag.
Op dit moment zorgt deze ontwikkeling ervoor dat er in woonwijken een verstoorde balans is ontstaan of dreigt te ontstaan tussen student en andere stadjer.

3.2 Ruimtelijke uitgangspunten

Het is niet de bedoeling om het continu transformatieproces, zoals dat al eeuwen plaatsvindt, te laten stoppen. Een stad heeft dynamiek nodig waarbinnen panden en percelen kunnen transformeren, van kleur verschieten en kunnen uitbreiden dan wel opnieuw ingevuld kunnen worden. Juist in de schilwijken en de binnenstad zorgt dit ervoor dat deze wijken hun karakter behouden.
Het is wel de bedoeling om de eenzijdige ontwikkeling van woonmilieus te stoppen. Op dit moment wordt er te eenzijdig ontwikkeld voor alleen studenten / jongeren. Dit gaat ten koste van onder andere jonge gezinnen en ouderen, maar ook van andere functies. Een mogelijkheid om dit tegen te gaan is het ingrijpen in het ruimtelijke systeem door de nu bij recht geboden planologische ruimte in te perken. Zo kunnen betere keuzes gemaakt worden, passend bij een wijk of straat. Deze sturing vindt plaats door ruimte te bieden via afwijkingsmogelijkheden uit de Wabo waarbij een (publieke) leefbaarheidstoets plaatsvindt.

uitgangspunten
plangebied
Als gezegd speelt de problematiek van jongerenhuisvesting met name in de schilwijken rondom de binnenstad. Maar ook in de binnenstad wordt overlast ervaren en daarom wordt ook dit bestemmingsplan betrokken in deze herziening. Het gaat hier alleen om het tegengaan van functiewijziging naar kamerverhuur in de mengbestemmingen Centrum en Gemengd. Verder kent het binnenstadsplan qua bouwmogelijheden (maatvoering en binnenterreinen) een afgewogen systeem waarbij de planologische ruimte is bepaald. Naast de schilwijken (zie kaartje) worden ook delen van Helpman en de Linie meegenomen omdat in deze delen ook nog veel planologisch onbenutte ruimte aanwezig is. De 'buitenwijken' van de stad worden niet meegenomen in dit plangebied, omdat hier geen aanleiding voor is.

functionele beperkingen
De in de betreffende bestemmingsplannen opgenomen woonfunctie maakt geen onderscheid tussen verschillende woonvormen. In dit herzieningsplan gaat dat wel gebeuren. De toegestane woonfunctie zal zich beperken tot het wonen in woningen door één huishouden (met uitzondering van meergeneratiewoningen). Dat sluit nieuwe kamerverhuur uit. Alleen de bestaande kamerverhuur wordt positief bestemd. Uitsluitend nieuwe kamerverhuur die na een omgevingstoets wordt goedbevonden, kan via een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid worden toegestaan. Wel is het, conform het voornemen uit de woonvisie Wonen in Stad, mogelijk om onzelfstandige kamerverhuur om te zetten in zelfstandige woonruimte met voorzieningen. Dat bevordert de kwaliteit van het aanbod aan kleine wooneenheden.

beperken bouwmogelijkheden
In stedenbouwkundig opzicht zijn de invalswegen (radialen) naar de stad van groot belang. De wegen gelden als entree naar de binnenstad en het behouden en versterken van een hoge beeldkwaliteit is daarom van belang. Daarnaast is op deze plekken vaak een mix aanwezig van verschillende soorten functies (wonen, bedrijvigheid, detailhandel en dienstverlening). In de huidige bestemmingsplannen is daarvoor veel ruimte geboden. Doordat het transformatieproces geleidelijk plaats vond, is de ontwikkelingsgeschiedenis van zo'n invalsweg nog goed af te lezen: nieuwbouw en naoorlogse stadsvernieuwing naast karakteristieke en monumentale panden. Een versnelling van het transformatieproces, zoals dat op dit moment plaatsvindt waarbij systematisch de bouwhoogte wordt benut ten behoeve van jongerenhuisvesting, is een bedreiging voor de stedenbouwkundige kwaliteit van zo'n straat. Hierdoor is de ontwikkelingsgeschiedenis niet meer afleesbaar. Dit dreigt onder andere aan de Friesestraatweg, Hereweg, Hoendiep en Paterswoldseweg. Met dit bestemmingsplan wordt de bouwhoogte beperkt. Hierdoor zal een straatwand niet in een te snel tempo transformeren naar één bouwhoogte.
In de gebieden tussen de invalswegen liggen de schilwijken. Dit zijn voornamelijk woonwijken. Hier is het van belang om een goede woonkwaliteit te borgen voor alle bewoners. Woonkwaliteit wordt, naast het niet ervaren van overlast, bepaald door voldoende lichtinval, lucht en ruimte rondom het eigen perceel. Door de ruime bouwmogelijkheden worden deze waarden op veel binnenterreinen nu aangetast. Daarom worden, naast bouwhoogtes, ook bouwmogelijkheden op binnenterreinen beperkt. De bouwmogelijkheden aan de achtergevel van een pand worden beperkt.
In de huidige bestemmingsplannen zitten veel afwijkingsmogelijkheden om panden uit te breiden, vaak zelfs met een complete bouwlaag. Deze (binnenplanse) mogelijkheden zorgden voor veel onduidelijkheid en onzekerheid voor omwonenden. Een aanvraag kan in die formule moeilijk worden geweigerd wanneer deze passend is binnen de binnenplanse voorwaarden. Hierdoor is veel van deze 'extra' ruimte benut ten behoeve van jongerenhuisvesting. Deze afwijkingsmogelijkheden worden geschrapt.
Wanneer een bouwhoogte van drie bouwlagen moest worden begrensd is in het verleden om praktische redenen gekozen voor een hoogtemaatvoering van 11 meter. Dit sluit niet aan bij de praktijk. Binnen deze hoogte kan namelijk, met in achtneming van het Bouwbesluit, net een vierde bouwlaag worden gerealiseerd. Om die reden wordt in dit bestemmingsplan de maatvoering van 11 meter gewijzigd in 10,5 meter.

bepalen bouwhoogtes
In de onderliggende bestemmingsplannen is de bouwhoogte als volgt bepaald. De bouw- en goothoogte worden in meters weergegeven op de verbeelding. Over het algemeen is één hoogte genoemd voor een heel bouwblok of een (deel van een) straat waardoor het hoogste pand vaak de maat bepaalde voor de overige panden. Eén bouwlaag kreeg een hoogte van 4 meter. Twee bouwlagen werden afgerond op 7 meter. Drie bouwlagen op 11 meter en vier bouwlagen op 14 meter.
Nu wordt er gekozen voor een systematiek die beter aansluit bij de doelstellingen van dit bestemmingsplan. Ten aanzien van de toegestane bouw- en goothoogte wordt gewerkt met een maatwerkbenadering. De toegestane hoogtes sluiten beter aan bij de feitelijke situatie op pandniveau. Daarbij wordt in principe uitgegaan van de volgende bepalingen. Eén bouwlaag krijgt een hoogte van 4 meter, twee bouwlagen een hoogte van 7 meter, drie bouwlagen een hoogte van 10,5 meter en vier bouwlagen een hoogte van 13 meter. Hiermee kan worden voorkomen dat binnen de toegestane bouwhoogte van 10,5 meter vier bouwlagen worden gebouwd en binnen 13 meter kunnen geen vijf bouwlagen worden gebouwd.
Daarnaast is bij een groot aantal panden maatwerk toegepast waarbij bestaande hoogtes (conform vergunning) zijn vastgelegd, dat wil dus zeggen in afwijking van bovenstaande systematiek. Het is niet de bedoeling om overal de exacte feitelijke (bestaande) bouw- en goothoogtes vast te leggen. Als gezegd is het noodzakelijk om flexibiliteit te bieden om bij kleinschalige verbouwingen, uitbreidingen en nieuwbouw enige ruimte te bieden zodat niet direct afwijkingsprocedures noodzakelijk zijn. Het is niet de bedoeling dat panden met complete bouwlagen kunnen worden uitgebreid.

ontwikkelingsmogelijkheden
Als gezegd is het niet de bedoeling om het continu transformatieproces te stoppen. Gewenste uitbreidingen en ontwikkelingen kunnen via de mogelijkheden van de Wro (bestemmingsplanherziening) of Wabo (projectomgevingsvergunning, kruimelafwijking) alsnog worden toegestaan. Hiervoor moet een leefbaarheidstoets worden gedaan.

Hoofdstuk 4 Planologische maatregelen

Dit facetbestemmingsplan ondersteunt zowel het beleid ten aanzien van jongerenhuisvesting zoals dat in de woonvisie Wonen in Stad is geformuleerd als de in voorgaand hoofdstuk beschreven ruimtelijke en stedenbouwkundige visie.
Door beperkende maatregelen te treffen in 16 geldende bestemmingsplannen wordt de leefbaarheid in de oude stadswijken waar de woonfunctie een groot aandeel heeft, beschermd tegen een al te grote aanwezigheid van kamerverhuurpanden en zeer kleine woonunits. Tegelijk kunnen betere keuzes gemaakt worden in de ruimtelijke ontwikkeling van de stad.

Aanpassing regels
In de 16 bestemmingsplannen worden de regels van de bestemmingen Centrum(doeleinden), Gemengd(e doeleinden) en Wonen / Woondoeleinden aangepast. In enkele gevallen gebeurt dit ook voor de bestemmingen Bedrijf, Maatschappelijk en Dienstverlening omdat in die gevallen ook de woonfunctie is toegestaan. De aanpassingen behelzen:
1. het nog uitsluitend toelaten van woningen bestemd voor duurzame huishoudens (niet zijnde kamerverhuur), met een minimum gebruiksoppervlakte van 50m2. Deze oppervlakte is nodig voor kwalitatief goede huisvesting en voorkomt de vorming van zeer kleine zelfstandige woningen die vergelijkbaar zijn met kamers in kamerverhuurpanden. Uitzondering op deze regel is de Schildersbuurt. Omdat in deze buurt veel zeer grote panden staan, zou een beperking tot 50m2 kunnen leiden tot de inbouw van meerdere van dergelijke appartementen in één pand. Dat leidt tot kamerverhuurachtige situaties en dat is niet gunstig voor de leefbaarheid. Daarom is voor de Schildersbuurt vastgelegd dat per perceel slechts één woning is toegestaan, of, ingeval er al meer dan één woning aanwezig is (bv. beneden-/bovenwoning), het bestaande aantal woningen.

Daar waar onlangs kleinere wooneenheden zijn vergund of waar we als gemeente al in gesprek zijn met ontwikkelende partijen en door ons een positief advies is afgegeven geeft het bestemmingslan over het algemeen een positieve bestemming. Door middel van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - 2' zijn deze kleinere eenheden vastgelegd voor alleen die locaties waar dit van toepassing is. Daar waar nodig is ook het maximum aantal woningen vastgelegd.

Een van
2. het uitsluiten van nieuwe kamerverhuur; dit kan alleen nog worden toegestaan via een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid die toegepast kan worden na een positief uitgevallen omgevingstoets. In bestaande kamerverhuurpanden mogen daarnaast de kamers verzelfstandigd worden met als doel een kwalitatieve verbetering van het kameraanbod. De minimale oppervlakte van een zelfstandige kamer moet dan 24 m2 zijn en het aantal zelfstandige wooneenheden kleiner is dan het oorspronkelijke aantal onzelfstandige kamer.
3. de in 15 plannen opgenomen afwijkingsbevoegdheid voor extra bouwhoogte (veelal 4 meter) wordt geschrapt. Optoppingen of dakopbouwen kunnen slechts nog worden vergund na een omgevingstoets en via een buitenplanse Waboprocedure. In de Binnenstad is de algemene afwijkingsbevoegdheid met het in werking treden van het bestemmingsplan Binnenstad al vervallen.

Aanpassing verbeelding
bouwvlakken
Daarnaast worden de grenzen van bouwvlakken op veel plaatsen teruggelegd waardoor op achtererven minder bouwmogelijkheden voor het hoofdgebouw resteren. De hoogtemaatvoering van een groot aantal bouwvlakken wordt aangescherpt, waardoor bij recht niet nog extra hoogte kan worden toegevoegd.

binnenterreinen
In de bestemmingsplannen Binnenstad-Oost 2012, Hortusbuurt - Noorderplantsoen, Oud Zuid en Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt is het mogelijk om op binnenterreinen hoofdgebouwen te bouwen. Dat is een ongewenste situatie, omdat op die manier jongerenhuisvesting in (veelal) één bouwlaag op binnenterreinen kan worden gerealiseerd. Daarom wordt in dit plan die mogelijkheid uitgesloten door het plaatsen van de 'specifieke bouwaanduiding - 1' op de verbeelding, die het zelfstandig wonen op de binnenterreinen uitsluit.
Op deze wijze wordt het woonbeleid en de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van de stad voorzien van een passend pakket aan planologische maatregelen.

Hoofdstuk 5 Juridische toelichting

5.1 Algemeen

Het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen is een facetbestemmingsplan dat planregels herziet op één aspect voor 16 geldende bestemmingsplannen. Het is een plan op basis van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Daarmee kunnen met direct recht omgevingsvergunningen worden verleend. Om de nodige flexibiliteit te waarborgen zijn tevens afwijkingsbevoegdheden opgenomen.
Dit bestemmingsplan is gemaakt conform de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 en het standaard-bestemmingsplan van de gemeente Groningen.
Het bestemmingsplan is digitaal gemaakt. De digitale verbeelding is variabel in schaal doordat kan worden in- en uitgezoomd, en bezit een meetfunctie. Het digitale plan is raadpleegbaar via het internet (gemeente.groningen.nl/projecten-en-bestemmingsplannen alsook www.ruimtelijkeplannen.nl). Daar zijn de digitale bestanden ook te downloaden.
De papieren (analoge) verbeelding bestaat uit 21 kaartbladen met schaal 1:1.000. Deze verbeelding is getekend conform de PRABPK 2012 (Praktijkrichtlijn Analoge Bestemmingsplankaart). De verbeelding geeft in samenhang met de regels de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de gronden binnen het plangebied aan.

5.2 Geldende bestemmingsplannen en overige regelingen

In het plangebied gelden momenteel de onderstaande bestemmingsplannen. Deze worden gedeeltelijk door het voorliggend bestemmingsplan gewijzigd dan wel vervangen (dit laatste geldt alleen voor bestemmingsplan Woningsplitsing).

Nr.	Bestemmingsplan	Vastgesteld door de gemeenteraad	Goedgekeurd door gedeputeerde staten
526	Binnenstad	26-11-2014	nvt
508	Binnenstad-Oost 2012	24-04-2013	nvt
459	Bodenterrein - UMCG	26-05-2010	nvt
477	Cortinghborg	30-11-2011	nvt
533	Cortinghborg II	23-04-2014	nvt
506	Ebbingekwartier	25-01-2012	nvt
527	Europapark 2013	25-09-2013	nvt
471	Helpman	20-10-2010	nvt
513	Hortusbuurt-Noorderplantsoen	26-06-2013	nvt
467	Korrewegwijk-de Hoogte 2009	20-10-2010	nvt
427	Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt	31-05-2006	23-01-2007
489	Oosterparkwijk	28-03-2012	nvt
480	Oosterpoort	29-05-2013	nvt
532	Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt	17-12-2014	nvt
439	Oud Zuid	27-05-2009	nvt
503	Schildersbuurt	19-12-2012	nvt
534	Woningsplitsing (facetbestemmingsplan)	23-04-2014	nvt

5.3 Toelichting op de artikelen

5.3.1 Artikelsgewijze toelichting

Inleidende regels
Artikel 1 Begrippen
Dit artikel bevat de in het plan gebruikte begrippen en hun definitie.

Artikel 2 Toepassingsgebied
Dit artikel legt vast welke 16 bestemmingsplannen onder de werking van dit facetbestemmingsplan vallen. Omdat de regels van het facetplan ook een verbod op bouwkundig splitsen van woningen inhouden, kan het bestemmingsplan Woningsplitsing ter plaatse van het plangebied vervallen bij inwerkingtreding van het facetplan (niet Binnenstad; hier geldt het bestemmingsplan Woningsplitsing niet).

Artikel 3 Relatie met de geldende bestemmingsplannen
Dit artikel legt vast dat de bestemmingsplannen die onder dit facetplan vallen, van kracht blijven voor zover ze niet worden gewijzigd door dit plan. Dat geldt zowel voor de regels als voor de verbeeldingen. Toegevoegd is een verduidelijking van de betekenis van de nieuwe bouwvlakken op de verbeelding. Deze vervangen de gehele bouwvlakken in de onderliggende bestemmingsplannen. Er zou verwarring kunnen ontstaan over de status van resterende bouwvlakruimte als een nieuw bouwvlak kleiner is dan het oude. Die resterende ruimte vervalt met deze verduidelijking.

Artikel 4 Verwijzing naar beleidsregels
Op grond van artikel 3.1.2 tweede lid onder a van het Besluit ruimtelijke ordening is het mogelijk om in een bestemmingsplan te verwijzen naar beleidsregels. Daarmee kan een zekere mate van flexibiliteit worden ingebouwd in een bestemmingsplan: beleidswijzigingen die worden aangebracht in beleidsregels werken dan door in het bestemmingsplan, zonder dat het bestemmingsplan moet worden gewijzigd.
Ten aanzien van kamerverhuur en woningvorming zijn door burgemeester en wethouders in juli 2015 beleidsregels vastgesteld. Deze bevatten onder andere de omgevingstoets die eerder in deze toelichting is genoemd, en die wordt toegepast bij het toetsen van aanvragen om (binnenplanse) afwijking van het bestemmingsplan voor het realiseren van kamerverhuurpanden en zelfstandige kamers. Met dit artikel 4 wordt de koppeling gelegd met deze beleidsregels. Bij eventuele aanpassing van de beleidsregels verwijst dit artikel naar die aangepaste beleidsregels.

Bestemmingsregels
Artikel 5 tot en met 20 Aanpassing bestemmingsregels
In deze artikelen zijn de wijzigingen in de regels van de 16 betrokken bestemmingsplannen ondergebracht. Het betreft wijzigingen in de bestemmingen waarin de woonfunctie is toegestaan: de bestemmingen Centrum(doeleinden), Gemengd(e doeleinden) en Wonen / Woondoeleinden, en incidenteel Dienstverlening, Bedrijf en Maatschappelijk.
Door in de bestemmingsomschrijvingen de functie 'wonen' te vervangen door 'woningen', en een woning te definiëren als 'een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden', wordt bereikt dat alleen duurzame vormen van huishoudens zijn toegestaan. Een huishouden wordt nl. gedefinieerd als 'persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; daaronder niet begrepen kamerverhuur'. De minimum oppervlaktemaat voor een woning is vastgelegd op 50m2. Daarmee wordt voorkomen dat zeer kleine zelfstandige woningen worden gecreëerd die vergelijkbaar zijn met onzelfstandige kamers in een kamerverhuurpand. Wel is de vorming van meergeneratiewoningen bij recht toegestaan. In voorkomende gevallen (als een perceel van geringe oorspronkelijke omvang is en op één bouwlaag geen 50m2 past) kan bij afwijking een gebruiksoppervlakte van 40m2 worden toegestaan. Ook situaties waar onlangs nog een vergunning voor kleinere woningen is verleend of waarvoor projecten in de pijplijn zitten, zijn nu geregeld. De betreffende locaties zijn van de aanduiging 'specifieke bouwaanduiding - 2' voorzien. Aan sommige locaties is de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' toegevoegd. Hiermee is het aantal woningen dat kleiner is dan 50 m2 vastgelegd, conform de afspraken die met ontwikkelende partijen zijn gemaakt.
Bestaande kamerverhuur wordt uiteraard wel toegestaan. Als peildatum voor 'bestaand' geldt de het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. In de bestemmingsomschrijving van de bestemmingsplannen is opgenomen dat onzelfstandige kamerverhuurpanden mogen worden omgezet in zelfstandige woningen, mits de minimum oppervlakte 24 m2 bedraagt en het aantal huishoudens in het pand afneemt.
De bouwregels zijn zodanig aangepast dat de bevoegdheid om af te wijken om een extra bouwlaag toe te staan, wordt geschrapt. Alleen voor de binnenstad is dit niet nodig omdat de mogelijkheid van een extra bouwlaag, bovenop de bij recht toegestane bouwhoogte, hier al met de vaststelling van het bestemmingsplan Binnenstad in 2014 was geschrapt. In de regels, in de bestemmingsomschrijving bij de functie woningen, is eveneens opgenomen dat de gebruiksoppervlate van een woning zich in ieder geval voor de helft boven peil moet bevinden. Dit om te voorkomen dat souterrains en/of halfverdiepte bouwlagen worden gebruikt om een extra bouwlaag voor het toevoegen van woningen met te creëren. Bestaande situaties zijn uiteraard uitgezonderd.
De gebruiksregels zijn overeenkomstig bovenstaande aangepast: gebruik voor nieuwe kamerverhuur of bewoning anders dan door een huishouden is niet meer toegestaan. Ook op binnenterreinen is het realiseren van zelfsandige woningen of kamerverhuur aan banden gelegd door middel van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - 1'.
Nieuwe kamerverhuur kan uitsluitend via een buitenplanse afwijking van de gebruiksregels worden mogelijk gemaakt. Ook hierbij hanteren we de omgevingstoets. Deze omgevingstoets is vervat in beleidsregels met betrekking tot onttrekkingsvergunningen en woningvorming die zijn opgesteld ter uitvoering van de gemeentelijke huisvestingsverordening. In artikel 4 van dit bestemmingsplan wordt naar de omgevingstoets in deze beleidsregels verwezen.

Voor zover de bestemmingensplannen wijzigingsbevoegdheden bevatten zijn deze nu aangevuld met de nieuwe woonregels. In de wijzigingsbevoegdheden zijn nu verwijzing naar de betreffende woonbestemming uit het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen opgenomen.

In alle 16 bestemmingsplannen zijn de algemene ontheffings- , vrijstellings- of afwijkingsbevoegdheden aangevuld. Aan de algemene regel dat het college de bevoedgheid heeft om met 10% van de voorgeschreven maten af te wijken is toegevoegd dat de afwijking maximaal 1 meter mag zijn en niet ten behoeve van een extra bouwlaag mag worden toegepast.

Artikel 21 Overgangsrecht

Dit artikel regelt het overgangsrecht. De redactie is conform de artikelen 3.2.1 en 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening.

Artikel 22 Slotregel
Dit artikel bevat de zogenaamde slotregel, die bedoeld is voor een eenduidige vastlegging van de naam van het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 6 Inspraak en overleg

6.1 Inspraak

Het voorontwerpbestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen heeft op grond van de Algemene Inspraakverordening Groningen 2005 van 3 december 2015 tot en met 13 januari 2016 ter inzage gelegen. Gedurende deze termijn konden insprekers schriftelijk, ook via internet, hun mening over het plan kenbaar maken. Hierop zijn 13 reacties (online en op papier) ontvangen. In het inspraakverslag zijn de reacties (samenvattend) weergegeven en van commentaar voorzien. Aanpassingen die voortvloeien uit de inspraak zijn verwerkt in het bestemmingsplan.

6.2 Overleg

Op grond van artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening behoort bij een zorgvuldige voorbereiding van een bestemmingsplan onder andere dat er vooroverleg wordt gevoerd met de provincie en de waterschappen met beheertaken in het gebied. De onderstaande overlegpartners is daarom gevraagd op het voorontwerp-bestemmingsplan te reageren:

• 1. Provincie Groningen
• 2. Waterschap Noorderzijlvest
• 3. Waterschap Hunze en Aa's.

Provincie Groningen
De provincie adviseert in de toelichting bij het bestemmingsplan een paragraaf over het provinciaal beleid ten aanzien van woningbouw op te nemen. Verder geeft het plan geen aanleiding voor het maken van op- en aanmerkingen.
Naar aanleiding van deze reactie is in paragraaf 2.1 een paragraaf Provinciaal beleid toegevoegd.

De Waterschappen
De beide waterschappen hebben aangegeven vanwege de aard van het plan geen waterhuishoudkundige belangen te zien en stemmen daarom in met het bestemmingsplan.

Hoofdstuk 7 Uitvoerbaarheid / exploitatie

Onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen heeft in het algemeen betrekking op nieuwe ontwikkelingen waarvoor bestemmingswijzigingen nodig zijn en die door de gemeente worden gerealiseerd. Het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen heeft echter betrekking op een reeds bebouwd deel van de gemeente, waarbij de ontwikkelingen aan het particuliere initiatief worden overgelaten. De door de gemeente te maken kosten bestaan uitsluitend uit plankosten en de kosten van onderzoek, dat nodig is met het oog op de voorbereiding van het plan. Deze uitgaven komen ten laste van de algemene middelen van de gemeente.
Omdat het voorliggende plan een partiële herziening vormt van geldende planologische regelingen, hoeft geen exploitatieplan te worden vastgesteld. Voor het overige worden de bouwmogelijkheden, die volgens de vigerende regelingen bestaan, in het nieuwe bestemmingsplan niet gewijzigd of uitgebreid. Er doet zich dus geen mogelijkheid voor van kostenverhaal als bedoeld in afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening.