| Plan: | Chw bestemmingsplan Stad Appingedam |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0003.OMGEVINGSPLAN-VG01 |
Onderscheid ruimte voor detailhandelsontwikkelingen in binnenstad en op het Woonplein
In het geldende bestemmingsplan Stad Appingedam is een onderscheid gemaakt tussen het centrumgebied en het Woonplein ten aanzien van de toelaatbaarheid van branches. In het centrumgebied is een diversiteit aan branches toegestaan. Op het Woonplein wordt ruimte geboden aan volumineuze detailhandel. Over dit onderscheid door middel van een brancheringsregel is een beroepsprocedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak gevoerd door Visser Vastgoed B.V.
Door Visser Vastgoed B.V. is betoogd dat zo'n brancheringsregeling voor het Woonplein – die een beperking stelt aan detailhandel - strijdig is met de Europese Dienstenrichtlijn en specifiek met artikel 15. In dat artikel is bepaald dat een beperking alleen is toegestaan als die beperking niet-discriminerend en wel noodzakelijk en evenredig is.
De Afdeling bestuursrechtspraak (hierna de Afdeling) heeft vastgesteld dat de beperking niet-discriminerend en wel noodzakelijk is (20 juni 2018; ECLI:NL:RVS:2018:2062). De evenredigheid moest alsnog worden onderzocht. Die onderbouwing is toegestuurd. In de zomerperiode wordt de einduitspraak verwacht. Dat kan inhouden dat de Afdeling de brancheringsregeling wel aanvaardt of niet aanvaardt. Als de Afdeling de aanvullende onderbouwing voor de evenredigheid van de brancheringsmaatregel wel aanvaardt, dan voldoet de brancheringsregeling aan de Dienstenrichtlijn. In dit bestemmingsplan met verbrede reikwijdte wordt dit als uitgangspunt gehanteerd.
Hierna wordt op basis van beschikbare documenten in het kader van de beroepsprocedure voor het bestemmingsplan Stad Appingedam de branchering van het Woonplein toegelicht en onderbouwd. In bijlage 4 en bijlage 5 zijn een hiervoor opgestelde raadsnotitie en het bijbehorende onderzoek van Rho adviseurs (19 december 2018) opgenomen.
Niet-discriminerend
In de tussenuitspraak van 20 juni 2018 heeft de Afdeling geconstateerd dat partijen erover eens zijn dat de brancheringsregeling niet strijdig is met het discriminatieverbod in artikel 15, onder a (20 juni 2018; ECLI:NL:RVS:2018:2062; r.o. 8).
Noodzakelijkheid
De tussenuitspraak is duidelijk ten aanzien van de noodzakelijkheid van de brancheringsregeling (20 juni 2018; ECLI:NL:RVS:2018:206; r.o. 11.1). De Afdeling is het met de gemeente eens dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt. Daaruit volgt de conclusie van de Afdeling dat aan de voorwaarde van noodzakelijkheid (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn) daarmee is voldaan.
Evenredigheid
Bestemmingsplan is het instrument voor een goede ruimtelijke ordening en complete detailhandelsstructuur
Vastgesteld is dat het bestemmingsplan het instrument voor het planologisch verankeren van een detailhandelsstructuur is. Regels worden gebaseerd op het beginsel van een goede ruimtelijke ordening. In dat kader is in dit geval relevant het loslaten van brancheringsbeperkingen leidt tot een toename van onaanvaardbare structurele leegstand in de binnenstad, verlies van vitaliteit van het centrumgebied en verdringing van vestigingsmogelijkheden voor detaillisten in PDV op het Woonplein. Onaanvaardbare leegstand is aan de orde indien kan worden aangetoond dat deze leegstand structureel is. Uit onderzoek volgt dat nu reeds sprake is van forse structurele leegstand in het centrum van Appingedam. De binnenstad is zeer kwetsbaar. Loslaten van branchering zou de toets van artikel 3.1.6 lid 2 Bro (Ladder voor duurzame verstedelijking) niet kunnen doorstaan.
Doel van de branchering is het borgen van de vitaliteit van de binnenstad, beperken van structurele leegstand in de binnenstad, voorkomen van verdringing van detaillisten op het Woonplein, borgen van het consumentenbelang zodat dagelijkse boodschappen op aanvaardbare afstand van de eigen woning mogelijk is en het borgen van een zo hoog mogelijke koopkrachtbinding en toevloeiing.
Gezamenlijk zorgen de winkelgebieden voor een optimale voorzieningenstructuur en een zo compleet mogelijk winkelaanbod voor de inwoners. Voor zowel de ondernemer als de consument wordt een goed woon- en leefklimaat geborgd. Meer in het bijzonder is het centrumgebied het hoofdwinkelgebied waar een mix is van winkels en horeca. Het accent ligt op de branchegroep mode en luxeartikelen. Het bezoekmotief is recreatief winkelen. De boodschappengebieden (Overdiep en Harddraversplein) zorgen voor het op korte afstand van de woning kunnen doen van de dagelijkse boodschappen. Er is veel combinatiebezoek tussen Overdiep en het centrumgebied.
Het Woonplein is een gebied met grootschalige winkels in de hoofdbranches: wonen, doe-het-zelf, tuincentra, fietsen en automaterialen. Het Woonplein is het enige gebied in Appingedam voor deze winkels. Het bezoekmotief is doelgericht aankopen doen.
De geschiktheid van de branchebeperking
Uit diverse cijfermatige analyses volgt dat de detailhandelsstructuur zeer kwetsbaar is. Kwantitatief is er geen marktruimte in Appingedam (-15.750 m2). Appingedam ligt in een krimpregio. Het risicoprofiel van wisseling van winkeliers of beëindiging van winkels ligt hoger ten opzichte van andere kernen. Iedere ontwikkeling die kan leiden tot (nog) grotere structurele leegstand of anderszins tot een vermindering van de aantrekkingskracht van het centrum dient derhalve vermeden te worden.
De locatie van het Woonplein ligt centraler en aantrekkelijker in het voedingsgebied van Appingedam en Delfzijl dan de binnenstad (ontsluiting, ligging, lagere huurprijs). Verplaatsing van winkels naar het Woonplein leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de functie en vitaliteit van de binnenstad als regionaal centrum en ontmoetingsplek (vertrek trekkers, verdringing perifere winkels).
Het toestaan van generieke detailhandel op het Woonplein dient geen enkel zinnig doel. Het is zowel nadelig voor de binnenstad en de boodschappengebieden als voor het Woonplein zelf en de compleetheid van het winkelaanbod. De reeds onaanvaardbare structurele leegstand neemt dan verder toe en het centrumgebied krijgt te maken met een zichzelf versterkende ontwikkeling van verdere achteruitgang, evenals verschraling van het aanbod en / of een slecht woon-, leef- en ondernemersklimaat.
Geschiktheid, coherent en systematisch handelen, alternatieve maatregelen
Uit het onderzoek is gebleken dat de brancheringsregels niet verder gaan dan nodig om het beoogde doel te bereiken. De brancheringsregeling is om dringende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd en een geschikt instrument om de gestelde doelen te bereiken. Met de eis van systematisch en coherent handelen en treffen van maatregelen vormen de brancheringsregels een cruciaal onderdeel van de planologische verankering van de totale detailhandelsstructuur. Loslaten kan een onomkeerbaar en zichzelf versterkend proces in gang zetten met nog meer structurele leegstand en aantasting van de vitaliteit van de binnenstad. En dat terwijl de gemeente hier verder niets substantieels meer kan uitrichten.
Retailers in volumineuze detailhandel op het Woonplein kunnen worden verdrongen, zonder dat er alternatieve locaties beschikbaar zijn. Daarbij is overigens ook de consument niet gebaat. Een planregeling is het juiste en enige instrument om de noodzakelijke ruimtelijke structuur te borgen. De conclusie is dat de brancheringsregeling onder geen beding minder strikt kan worden vormgegeven en dat deze regeling dus ook niet verder gaat dan noodzakelijk.
Het doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. Er zijn geen alternatieve maatregelen beschikbaar waarmee op dezelfde wijze het doel kan worden bereikt. Op voorhand is een planregeling het juiste en enige instrument om de noodzakelijke ruimtelijke structuur te borgen. De gemeente realiseert daarnaast tal van projecten, heeft zich intensief ingespannen en heeft aanzienlijke investeringen gedaan ter behoud van de vitaliteit van de binnenstad en beperking van structurele leegstand in de binnenstad.
Andere maatregelen die zijn overwogen maar niet tot verbetering van het centrumgebied zouden kunnen leiden zijn: leegstandsverordening, parkeerbeleid, excessenregeling en maatregelen uit de Handreiking VNG 2011, leegstand te lijf. Nagenoeg alle instrumenten (behalve een leegstandsverordening) worden op verschillende bestuursniveaus in Appingedam ingezet om structurele leegstand in de binnenstad te beperken. Daarnaast wordt zeer sterk ingezet op binnenstadsmanagement met de bijbehorende maatregelen, complementair aan de planologische verankering van de detailhandelsstructuur in het bestemmingsplan. Desondanks is er nog steeds het risico van toename van leegstand.
Conclusie
Geconcludeerd wordt dat het doel dat met de brancheringsregeling wordt nagestreefd, niet met andere, vergelijkbare of minder verstrekkende maatregelen is te bereiken.
Drie voorwaarden Dienstenrichtlijn, artikel 15, derde lid
De motivering die voor het bestemmingsplan Stad Appingedam is opgesteld, is onverminderd van kracht en van toepassing op het voorliggende plan. De regeling komt ook overeen met de oorspronkelijke regeling in het genoemde bestemmingsplan. Op basis hiervan kan dan ook worden gesteld dat wordt voldaan aan de in artikel 15, derde lid, Dienstenrichtlijn opgenomen drie voorwaarden waaraan een beperking voor detailhandel in een bestemmingsplan moet voldoen. Op basis van de overwegingen zoals hiervoor en in bijlage 4 en 5 wordt geconcludeerd dat de brancheringsregeling voor het Woonplein niet-discriminerend en wel noodzakelijk en evenredig is.