Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035

Toelichting

Hoofdstuk 1 Leeswijzer

In hoofdstuk 1 wordt het doel van de Structuurvisie Buisleidingen omschreven. Het doel is het vrijhouden van ruimte in Nederland voor de aanleg van toekomstige buisleidingen voor het transport van gevaarlijke stoffen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de geschiedenis van het buisleidingenbeleid, waarbij is aangegeven dat de Structuurvisie Buisleidingen de opvolger is van het Structuurschema Buisleidingen uit 1985.

In hoofdstuk 3 wordt het huidige beleidskader voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen verder beschreven. Daarna wordt in hoofdstuk 4 verder ingegaan op de vraag of er in de toekomst nog leidingen voor gevaarlijke stoffen bijgelegd gaan worden, zodat ruimte voor nieuwe verbindingen opengehouden moet worden in Nederland.

In hoofdstuk 5 wordt een probleemanalyse geschetst. Daaruit blijkt dat het waarborgen van de mogelijkheden van buisleidingtransport ook met het oog op de toekomst als publiek belang geldt en dat voor het Rijk een actieve, faciliterende rol is weggelegd om het transport van gevaarlijke stoffen via buisleidingen ook in de toekomst mogelijk te maken door het beschikbaar houden van verbindingen voor toekomstige leidingen.

In hoofdstuk 6 worden tien uitgangspunten beschreven die gehanteerd zijn bij het opstellen van de Structuurvisie Buisleidingen. In hoofdstuk 7 wordt de visiekaart getoond waarop is aangegeven waar in Nederland ruimte wordt vrijgehouden voor toekomstige buisleidingen. Daarbij worden de verschillende hoofdverbindingen en grensovergangspunten verder toegelicht. Hoofdstuk 8 gaat dieper in op de strookbreedte en de externe veiligheidsaspecten. In principe hebben de leidingstroken een breedte van 70 meter, maar kunnen de stroken waar nodig versmald worden. In hoofdstuk 9 wordt dieper ingegaan op het beheer van leidingstroken.

Tenslotte wordt in hoofdstuk 10 beschreven welke stappen worden gezet om het beleid uit de Structuurvisie Buisleidingen door te laten werken in het ruimtelijk beleid van andere overheden en in de werkwijze van leidingexploitanten.

Hoofdstuk 2 Samenvatting

Doel

De Structuurvisie Buisleidingen is een visie van het Rijk waarmee het Rijk voor de komende 20 tot 30 jaar ruimte wil reserveren in Nederland voor toekomstige buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Het gaat daarbij om ondergrondse buisleidingen voor het transport van aardgas, olieproducten en chemicaliën, die provinciegrens- en vaak ook landgrensoverschrijdend zijn. In de Structuurvisie wordt een hoofdstructuur van verbindingen aangegeven waarlangs ruimte moet worden vrijgehouden, om ook in de toekomst een ongehinderde doorgang van buisleidingtransport van nationaal belang mogelijk te maken.

De Structuurvisie Buisleidingen is het vervolg op het Structuurschema Buisleidingen uit 1985.

Het doel van deze Structuurvisie is ook opgenomen in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Hierin is als nationaal belang (nationaal belang nr. 3) vermeld: ruimte voor het hoofdnetwerk voor vervoer van (gevaarlijke) stoffen via buisleidingen. Daarbij is aangegeven dat het beleid voor buisleidingen op land in de Structuurvisie Buisleidingen wordt uitgewerkt.

De Structuurvisie Buisleidingen gaat verder in op het beleid zoals dat de afgelopen jaren is ontwikkeld voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Voor deze leidingen, reeds bestaand of nieuw, geldt dat het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) gemeenten verplicht deze leidingen op te nemen in het bestemmingsplan met een belemmeringenstrook van 4 of 5 meter ter weerszijden van de leiding. Verder dient op grond van het Bevb voor alle leidingen rekening te worden gehouden met de risiconormering die voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen geldt.

Marktverwachtingen

Op dit moment ligt er in Nederland al 18.000 km buisleidingen voor gevaarlijke stoffen. Uit studies en marktverkenningen door het bedrijfsleven is de verwachting dat in de komende twintig tot dertig jaar extra transportleidingen zullen worden bijgelegd.

Deze verwachting is onder meer gebaseerd op (Europese) ontwikkelingen in het transport van aardgas. De ontwikkelingen rond het transport van olie, olieproducten en chemische stoffen kunnen minder nauwkeurig worden voorspeld, maar in verband met het belang van dit transport moet ook in deze segmenten rekening worden gehouden met mogelijke groei.

Uit de studies blijkt dat de toename van het buisleidingtransport niet overal op dezelfde wijze en met dezelfde intensiteit zal plaatsvinden. Van en naar Noord-Nederland zal het vooral gaan om aardgas. Tussen het haven- en industriecomplex Eemshaven/Delfzijl en Duitsland is ook het transport van andere stoffen mogelijk. Met het oog op het vrijhouden van ruimte wordt uitgegaan van de mogelijkheid van vier nieuwe leidingen op de verbindingen tussen Groningen en Noord-Holland, Groningen-Rijnmond en Zuid-Nederland en doorgaand naar België en Duitsland. Het betreft hier alleen gasvormige stoffen (voornamelijk aardgas).

Voor Zuid-Nederland wordt in de ruimtelijke hoofdstructuur uitgegaan van de mogelijke komst van nieuwe leidingen voor olie(producten) en chemische stoffen, naast aardgas- en mogelijk CO2-leidingen (naar ondergrondse opslag op zee). De verwachting is dat het kan gaan om vier tot acht extra leidingen, met name op de verbindingen tussen Rijnmond en het Ruhrgebied, met aftakkingen naar Limburg en tussen Rijnmond en Antwerpen met aftakkingen naar Zeeland.

Probleemanalyse

Het netwerk aan buisleidingen is essentieel voor de energievoorziening en voor het veilig vervoeren van gevaarlijke stoffen voor de petrochemische industrie. Buisleidingtransport blijft de komende decennia een wezenlijke rol vervullen in de Europese gas- en grondstoffenmarkt. De vraag naar buisleidingtransport en daarmee de vraag naar nieuwe leidingen en leidingverbindingen zal nog toenemen. Uitbreiding van buisleidingtransport wordt daarom gezien als belangrijke voorwaarde voor de economische ontwikkeling en de energievoorziening in Nederland en Europa. De toegankelijkheid van internationale transportnetwerken is mede bepalend voor de aantrekkelijkheid van Nederland voor grote bedrijven. Het Rijk kiest in verband met het vergroten van de concurrentiekracht voor het versterken van de ruimtelijk-economische structuur. Borgen van ruimte voor buisleidingen voor transport van (gevaarlijke) stoffen is daarvoor een belangrijke randvoorwaarde. Ook speelt de strategie van Nederland als verbindende schakel in het Europese gastransport ('gasrotonde') hierbij een rol. Dit vraagt om een uitbreiding van de infrastructuur binnen Nederland en richting buurlanden voor aardgas.

Voor de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland is het van belang meer dan tot nu toe rekening te houden met de toekomstige aanleg van buisleidingen. Nu al blijkt het in bepaalde delen van Nederland lastig om ruimte te vinden voor de aanleg van nieuwe leidingen. Het vrijhouden van ruimte is wel nodig om ook nog over 20 à 30 jaar doorgaande verbindingen tussen haven- en industriegebieden binnen en buiten Nederland te kunnen realiseren. Daardoor kan de levering van energie, grondstoffen en chemische stoffen aan en tussen haven- en industrieclusters in binnen- en buitenland blijven plaatsvinden.

Kortom, in het internationale transport van aardgas, olie, olieproducten en chemicaliën neemt Nederland een belangrijke positie in. Het is voor Nederland belangrijk dat deze positie ook voor de toekomst wordt veiliggesteld. Zowel de energievoorziening als de economie hebben baat bij een goed functionerend systeem van buisleidingtransport.

Omdat de samenleving als geheel hiervan profiteert en omdat het een veilige manier van transporteren van gevaarlijke stoffen is, is het van algemeen maatschappelijk belang dat het huidige buisleidingennet goed wordt onderhouden en dat voldoende ruimte beschikbaar blijft voor de uitbreiding van het buisleidingtransport in de toekomst. In dat laatste voorziet deze Structuurvisie Buisleidingen.

Rijksbelang

Het Rijk ziet het bieden van ruimte voor leidingen van nationaal belang (provinciegrens-overschrijdend) als een vorm van goede nationale ruimtelijke ordening. De overheid legt zelf doorgaans geen leidingen aan, maar heeft tot taak om kaders en normen te stellen en speelt bovendien een rol bij de planning van het hoofdnetwerk dat lokale en regionale grenzen overschrijdt.

Nu al blijkt het in bepaalde gebieden binnen Nederland lastig om een goed tracé voor leidingstroken te vinden en de verwachting is dat met toenemende druk op de ruimte dit alleen nog maar moeilijker wordt. Daarom wil het Rijk ruimte bieden aan toekomstige buisleidingen en zorg dragen voor het vrijhouden van ruimte voor de hoofdverbindingen van buisleidingtransport van gevaarlijke stoffen. Deze vrij te houden leidingstroken zijn vastgelegd op de visiekaart in de voorliggende Structuurvisie Buisleidingen.

Visiekaart

De visiekaart geeft aan waar ruimte wordt gereserveerd voor de nieuwe tracés van transportbuisleidingen voor aardgas, olie(producten) en chemicaliën. Deze tracés zijn gekozen na een zorgvuldige afweging van de behoeften aan verbindingen van nationaal belang, de beschikbaarheid van ruimte en de onderzochte milieueffecten op basis van een milieu-effectrapportage. De visiekaart is tot stand gekomen na veelvuldig en uitgebreid overleg met provincies, gemeenten en het betrokken bedrijfsleven. Naar aanleiding van de ontvangen zienswijzen is de tekst van de Structuurvisie en zijn de tracés op de kaart op onderdelen aangepast. Doorgaans betrof het een verbetering van het tracé ten opzichte van bestaande bebouwing door een beperkte verschuiving of omlegging of een versmalling van de strook. In deze gevallen is er van uitgegaan dat dit niet tot andere (milieu)effecten op de omgeving leidt. Een aantal grotere aanpassingen van de strook is in aanvullend plan-milieu-effectrapport alsnog op hun merites bekeken. Ten opzichte van de kaart bij de Ontwerp-Structuurvisie is een buisleidingstrook vanuit Oost-Brabant naar Midden-Limburg toegevoegd, evenals een extra ontsluiting van het Rotterdams havengebied ter hoogte van het Botlekgebied. De milieu-effecten van deze stroken zijn aanvullend onderzocht. Voor deze stroken zal nog de gelegenheid worden geboden zienswijzen in te dienen.

Op de visiekaart zijn voor de belangrijkste hoofdverbindingen tussen haven- en industrieclusters in binnen- en buitenland tracés gekozen die zo min mogelijk knelpunten opleveren met verschillende belangen en een minimum aan extra ruimtebeslag hebben. De leidingstroken hebben in principe een breedte van 70 meter, maar kunnen waar nodig smaller zijn.

Uitgangspunten Structuurvisie Buisleidingen

In de Structuurvisie zijn tien uitgangspunten gehanteerd:

• 1. Creëren van optimale randvoorwaarden buisinfrastructuur
• 2. Zuinig gebruik van de ruimte
• 3. Voorkomen van negatieve gevolgen voor de omgeving
• 4. Alleen leidingen van (inter)nationaal belang
• 5. Alleen leidingen voor gevaarlijke stoffen
• 6. Alleen aanleg in aangegeven stroken
• 7. Gebruik bestaande verbindingen met het buitenland
• 8. Geen aankoop van gronden
• 9. Geen aanleg van buisleidingen door het Rijk
• 10. Aangewezen buisleidingstroken vrijwaren in bestemmingsplannen

Het zuinig gebruik van de ruimte is onder meer uitgewerkt door nieuwe buisleidingen zoveel mogelijk te bundelen met bestaande leidingen (bundelingsprincipe) en door de risicozonering voor nieuwe leidingen binnen de leidingstrook te houden. Het bundelingsprincipe is leidend geweest voor de keuze van de tracés van de leidingstroken. Dit voorkomt onnodige versnippering van de ruimte. Op een deel van het tracé is afgeweken van het bundelingsprincipe vanwege bijvoorbeeld ruimtelijke belemmeringen of natuur en is gekozen voor een alternatief.

Een ander belangrijk uitgangspunt is het voorkomen van negatieve gevolgen voor de omgeving door de tracés zó te kiezen dat er zo min mogelijk sprake is van nadelige gevolgen voor andere belangen. Er is veel overleg met provincies en gemeenten geweest om ervoor te zorgen dat de gekozen tracés hieraan voldoen. Niettemin kunnen bijvoorbeeld grondeigenaren en gemeenten in hun belang getroffen worden door de aanwezigheid van een buisleidingenstrook over hun grondgebied. Het Kabinet is zich hiervan bewust en heeft getracht met de keuze van de tracés de gevolgen zo beperkt mogelijk te houden. Bij nieuwe leidingen wordt geëist dat de normen (contouren) voor de externe veiligheid (plaatsgebonden risico) binnen de buisleidingenstrook blijven.

Daarnaast is bepaald dat alleen leidingen voor gevaarlijke stoffen én van nationaal belang in de leidingstroken gelegd mogen en ook móeten worden. Bij nationaal belang gaat het om transport over langere afstand, waarbij vaak provinciegrenzen worden gekruist of de rijksgrens wordt overschreden. Regionale buisleidingen of leidingen voor niet-gevaarlijke stoffen (bijvoorbeeld drinkwater, afvalwater) worden niet in de gereserveerde leidingstroken gelegd om te voorkomen dat er op termijn geen ruimte is voor de leidingen waarvoor de stroken bedoeld zijn. Uiteraard verdient het wel aanbeveling dat leidingstroken van nationaal en van regionaal belang zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd.

Leidingen van nationaal belang moeten in beginsel in de gereserveerde stroken gelegd worden. Dit is nodig om te voorkomen dat ruimte onnodig vrijgehouden wordt. En daarnaast om onnodige versnippering van de ruimte buiten de leidingstroken te voorkomen. Het zal niet in alle gevallen mogelijk zijn leidingen van nationaal belang volledig in de daarvoor vrijgehouden stroken te leggen. Die gevallen kunnen zich voordoen als het bijvoorbeeld gaat om aansluitingen van en naar locaties buiten de strook of in uitzonderingsgevallen bij nieuwe losse buisleidingen indien nieuwe inzichten daartoe aanleiding geven. Dan zal per situatie naar een geschikt tracé voor de nieuwe leiding moeten worden gezocht.

Voorts is rekening gehouden met bestaande verbindingen met het buitenland. Veel daarvan komen ook in de Structuurvisie weer terug. Een aantal van deze verbindingen is afgevallen en een paar zijn erbij gekomen.

Tenslotte is een belangrijk uitgangspunt dat de aangewezen buisleidingstroken gevrijwaard worden in bestemmingsplannen. Dat betekent dat gemeenten die te maken hebben met leidingstroken bij het wijzigen van bestemmingsplannen rekening zullen moeten houden met toekomstige leidingen op hun grondgebied en ervoor zorg dienen te dragen dat daarvoor geen nieuwe belemmeringen ontstaan. Daarmee gaat het Rijk verder dan met het Structuurschema Buisleidingen uit 1985, waarin dit niet geregeld was. Belangrijkste redenen zijn de verder toenemende ruimtedruk en de wens om de proceduretijd voor de aanleg van nieuwe leidingen te verkorten.

In een aantal situaties vindt nog nader onderzoek en overleg plaats om het meest geschikte tracé te vinden. Het betreft de volgende situaties waarvoor op de visiekaart een indicatief voorkeurstracé is aangegeven en waarvoor, in enkele gevallen, een deel van de procedure nog moet worden doorlopen:

• Tracé van en naar de Eemshaven in verband met besluitvorming plaats over een regionale Buizenzone tussen Eemshaven en Delfzijl.
• Verbetering van het tracé door Enschede richting de grens met Duitsland.
• Tracé door het gebied van Agriport A7 (kassen en agrarisch gebonden bedrijvigheid) en plannen rond de ontwikkeling van een windpark.
• Tracé langs Duiven en Zevenaar in relatie tot definitieve besluitvorming over het tracé van de verlengde A15.
• Tracé door de gemeente Terneuzen in verband met de ontwikkeling van een lokale buisleidingenstrook (Multi Utility Provinding).
• Buisleidingenstrook Laarbeek-Echt-Susteren om een kortere verbinding tussen Rotterdam en Midden-Limburg te realiseren; buisleidingenstrook heeft indicatief karakter in verband met een nog te volgen zienswijzeprocedure.
• Buisleidingenstrook Bernisse/Spijkenisse om het Botlekgebied te ontsluiten; buisleidingenstrook heeft indicatief karakter in verband met een nog te volgen zienswijzeprocedure.
• Aanlandingspunt Noord-Groningen in verband met besluitvorming over leidingtracés in het Waddengebied.
• Grensoverschrijdingspunten met Vlaanderen bij Antwerpen in relatie tot planvorming aan Vlaamse kant.

Na afloop van de onderzoeken en het overleg zal de Structuurvisie Buisleidingen worden aangevuld met definitieve voorkeurstracés. Over deze situaties zal het parlement in een later stadium afzonderlijk worden geïnformeerd.

Externe veiligheid

Op alle locaties met voldoende ruimte geldt een strookbreedte van 70 meter. Deze maat maakt het in principe mogelijk om vrijwel overal zes tot acht nieuwe leidingen aan te leggen op een onderlinge afstand van vijf tot zeven meter gemeten vanuit het hart van iedere leiding, rekening houdend met de reeds aanwezige leidingen. De strookbreedte komt bovendien overeen met die uit het Structuurschema Buisleidingen van 1985, maar exclusief de veiligheidszones van 55 meter ter weerszijden van de strook. Een groot deel van de nieuwe stroken loopt langs reeds vrijgehouden stroken uit het Structuurschema Buisleidingen 1985. In de praktijk is een strookbreedte van 70 meter niet overal haalbaar en moet deze smaller zijn (bijvoorbeeld 30 of 40 meter). Dat kan betekenen dat leidingen dichter bij elkaar gelegd moeten worden, waardoor kosten voor aanleg en beheer stijgen. Daarom geldt: breed waar het kan, smal waar het moet.

Voor nieuwe leidingen gelden op grond van het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) afstands-eisen (risicozonering) met betrekking tot de grenswaarde van het plaatsgebonden risico (PR). In ieder geval mag de grenswaarde de randen van de leidingstrook niet overschrijden. De PR 10-6 per jaar risicocontour voor het PR van deze nieuwe leidingen blijft dus binnen de strook van 70 meter. Dit is een significant verschil ten opzichte van het Structuurschema Buisleidingen waar naast de strook van 70 meter op grond van toen beschikbare inzichten nog een extra zone van 55 meter ter weerszijden van de strook gold waar geen kwetsbare bebouwing toegelaten werd.

Door de het (indirecte) ruimtebeslag als gevolg van de risicozonering van nieuwe buisleidingen in de stroken te beperken kan de extra veiligheidszone naast de buisleidingenstrook verdwijnen. Het beperken van de risicozonering is meestal mogelijk door hier bij het ontwerp en aanleg van een nieuwe leiding rekening mee te houden.

Het invloedsgebied van een leiding voor het groepsrisico (GR) strekt zich uit tot ver buiten de leidingstrook. Binnen het invloedsgebied gelden beperkingen, gericht op het aantal aanwezigen binnen dit gebied. Deze beperkingen zijn het grootst binnen de 100%-letaliteitsgrens. Bij de inrichting en de bebouwingsdichtheid van het invloedsgebied liggend buiten de leidingstrook moet daarmee rekening worden gehouden. Het bevoegd gezag voor de ruimtelijke ordening is op grond van het Bevb verantwoordelijk voor de afweging van het groepsrisico bij een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling en heeft hierbij een verantwoordingsplicht. Indien er in de leidingenstrook nog geen leidingen zijn aangelegd wordt de gemeente aangeraden om bij het vaststellen van het bestemmingsplan uit te gaan van de mogelijkheid van een nieuwe leiding voor gevaarlijke stoffen.

Het beheersen en elimineren van domino-effecten is in eerste instantie een zaak van het constructief ontwerp. Door voldoende afstand, wanddikte, beschermende maatregelen dient het domino-effect niet te kunnen optreden. Bij bestaande buisleidingen in een smalle strook waarin de leidingen op korte afstand van elkaar liggen, is een inherent veilig constructief ontwerp (veelal) niet meer mogelijk. Wat dan rest zijn beheermaatregelen te treffen door de exploitant. Deze zijn voornamelijk beperkt tot het voorkomen van een lek of breuk van de buisleiding.

Beheer van leidingstroken

Rijkswaterstaat heeft het initiatief genomen voor overleg met de Vereniging van Leidingeigenaren in Nederland (Velin) over een gezamenlijke verkenning naar de mogelijkheden en onmogelijkheden van collectief beheer van buisleidingstroken (aanvullend op het beheer van de leiding zelf dat een verantwoordelijkheid blijft van de exploitant).

Rijkswaterstaat zal het signaleren van ruimtelijke plannen die de ruimtereservering voor buisleidingen verstoren daar waar nog geen leidingen in stroken liggen, meenemen bij het signaleren van ruimtelijke initiatieven van derden die invloed hebben op het functioneren van hoofdwegen, hoofdvaarwegen en hoofdwatersysteem. Wanneer eenmaal de eerste leiding in een strook gelegd is, is de private sector aanwezig en kan ze zelf de ruimtelijke ontwikkelingen rond haar buisleiding bewaken.

Rijkswaterstaat gaat met de sector na welke procedurele en inhoudelijke spelregels gemaakt moeten worden over de invulling van de strook met nieuwe leidingen en de aanpak van het operationele beheer door de private partijen (zoals het overnemen van controles voor elkaar en het elkaar informeren bij onderhoud en graafwerkzaamheden).

Realisatie

Beoogd wordt om in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) te regelen dat de bestemmingsplannen die gelden ten tijde van inwerkingtreding van het Barro niet hoeven te worden aangepast en dat de regeling alleen geldt voor nieuwe ontwikkelingen. Bestaande bouwblokken in een geldend bestemmingsplan kunnen ongehinderd conform hun bestemming in gebruik blijven en ook de daarin al voorziene maar nog niet daadwerkelijk gerealiseerde bouwwerken en andere ontwikkelingsmogelijkheden zullen worden gerespecteerd. Alleen voor bestemmingsplannen die het geldende bestemmingsplan wijzigen en voor aanvragen om omgevingsvergunningen die een afwijking betekenen van het ten tijde van het in werking treden van het Barro geldende bestemmingsplan geldt dat deze geen nieuwe activiteiten mogen toelaten die de realisatie van een leidingenstrook belemmeren.

In het Barro wordt ook beoogd om aan de gemeenten de nodige flexibiliteit te bieden door het opnemen van de mogelijkheid om van het voorkeurstracé af te wijken (binnen een zoekgebied van 250 meter ter weerszijden van de strook) vanwege bestaande bestemmingsplannen, daarbij spelende belangen of toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Dit biedt de gelegenheid voor lokaal maatwerk. Zolang er maar een doorgaande verbinding gewaarborgd is die aansluit op het tracé bij naastliggende gemeenten. Aan het gebruik van deze mogelijkheid zal een termijn worden verbonden, gedacht wordt aan 5 jaar. Binnen deze termijn kunnen gemeenten met alle betrokkenen bij zowel het tracé als de feitelijke aanleg van een buisleiding in overleg gaan en zo mogelijk tot overeenstemming komen.

Er zullen geen leidingen voor gevaarlijke stoffen van nationaal belang gelegd mogen worden buiten de nationale leidingstroken, uitzonderingen daargelaten. Gedacht kan worden aan aansluitingen van buiten de strook op de strook, waarbij de initiatiefnemer zelf een geschikt tracé zoekt, en vervangingen van bestaande leidingen. Een uitzonderlijke situatie kan ook zijn een afwijkend tracé; nut en noodzaak van deze keuze zullen onderbouwd moet worden (bijvoorbeeld in geval van een aardgastransportleiding in het rijksinpassingsplan).