Beleidstekst     

1.1 Doel en status van deze structuurvisie     

Op basis van artikel 2.2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) stellen provinciale staten ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening één of meer structuurvisies vast voor het gehele grondgebied van de provincie, waarin de hoofdzaken van het door de provincie te voeren ruimtelijk beleid zijn vastgelegd. Op grond van het tweede lid van deze bepaling kunnen provinciale staten voor aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid een structuurvisie vaststellen.

De aanleiding voor het maken van deze thematische structuurvisie is de grote leegstand op de kantorenmarkt. De marktsituatie is nader beschreven in hoofdstuk 2. In de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013 - 2028 (verder: PRS) is aangekondigd dat de provincie met gemeenten en andere partijen in overleg gaat om te komen tot afspraken over het terugdringen van de nog niet benutte plancapaciteit en dat zij wil stimuleren dat op bestaande kantorenlocaties kansen worden benut (herontwikkeling, transformatie, functiewijziging). Dit heeft geleidt tot het vaststellen van een Provinciale Aanpak Kantorenleegstand (zie paragraaf 1.3), waar deze thematische structuurvisie onderdeel van uitmaakt. Deze op artikel 2.2, tweede lid, van de Wro, gebaseerde thematische structuurvisie beschrijft het provinciale ruimtelijke beleid met betrekking tot de reductie van planologische overcapaciteit voor de nieuwvestiging van kantoren in vigerende bestemmingsplannen en met betrekking tot de herbestemming en transformatie van kantoren in de provincie Utrecht. Tevens beschrijft de structuurvisie de te nemen maatregelen in de periode 2015 – 2027 die met dit beleid verband houden. Hiermee beoogt de provincie de leegstand van kantoren te verminderen.

Deze thematische structuurvisie bevat aanvullend beleid ten opzichte van de (integrale) PRS en de op artikel 4.1 van de Wro gebaseerde Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 – 2028 (PRV). Het daarin vastgestelde beleid en de regels blijven als gevolg van deze Thematische Structuurvisie Kantoren 2015 – 2027 ongewijzigd in stand. Wel kan bij de uitvoering van deze structuurvisie (zie hoofdstuk 6) blijken dat herziening van de PRS en PRV noodzakelijk is. Als dat nodig blijkt, dan wordt daarvoor op een later tijdstip een herzieningsvoorstel geformuleerd. Deze structuurvisie kan daarmee zijn zelfstandige werking, het in het leven roepen van zogenaamde ‘voorzienbaarheid’ (zie paragraaf 1.4), blijven behouden.

1.2 Digitalisering     

Conform het Besluit ruimtelijke ordening wordt de Thematische Structuurvisie Kantoren ook elektronisch (digitaal) aangeboden. De ontwerp- Thematische Structuurvisie Kantoren is daarom te vinden op www.ruimtelijkeplannen.nl en op de site van de provincie: ruimtelijkeplannen.provincie-utrecht.nl (viewer). Hiertoe is de Thematische Structuurvisie Kantoren objectgericht opgesteld.

1.3 Provinciale Aanpak Kantorenleegstand (PAK)     

Op 3 februari 2014 hebben provinciale staten ingestemd met de door gedeputeerde staten voorgestelde gefaseerde aanpak van de kantorenleegstand in de provincie Utrecht en daartoe de Provinciale Aanpak Kantorenleegstand (PAK) vastgesteld. Deze aanpak bestaat uit de volgende stappen:

Stap 1: de aankondiging dat de provincie zich voorneemt in samenwerking met de gemeenten de bestaande programmering en bestemmingen op kantorenlocaties te gaan wijzigen;

Stap 2: het maken van afspraken per regio met gemeenten over plancapaciteit en ombuiging van bestemmingen;

Stap 3: het opstellen van een thematische structuurvisie;

Stap 4: de uitvoering van deze structuurvisie met de inzet van inpassingsplan (zoals bedoeld in artikel 3.26 van de Wro).

Met de vaststelling van deze thematische structuurvisie geeft de provincie invulling aan stap 3, met het oog op de voorbereiding van stap 4. Het PAK bestaat uit twee sporen: enerzijds het regulerend spoor dat betrekking heeft op het reduceren van planologische overcapaciteit voor nieuwvestiging van kantoren in vigerende bestemmingsplannen en anderzijds het faciliterend spoor dat gericht is op herbestemming en transformatie van leegstaande kantoorgebouwen (functiewijziging). Onder reductie van planologische overcapaciteit wordt niet alleen begrepen het terugdringen van (een deel van) deze overcapaciteit, maar ook het volledig schrappen van overcapaciteit.

Deze structuurvisie heeft zowel betrekking op het reduceren van planologische overcapaciteit als op het provinciale beleid ten aanzien van beoogde functiewijzigingen. In relatie tot het reduceren van planologische overcapaciteit gaat het om het in het leven roepen van voorzienbaarheid in verband met mogelijke planschadeclaims op grond van artikel 6.3 van de Wro, wanneer te zijner tijd een gemeentelijk bestemmingsplan of een provinciaal inpassingsplan wordt vastgesteld waarin deze reductie van planologische overcapaciteit juridisch bindend wordt geregeld. In paragraaf 1.4 wordt hier nader op ingegaan.

1.4 Voorzienbaarheid planschade in relatie tot reduceren planologische overcapaciteit     

Met de vaststelling van de PAK is besloten tot het nemen van maatregelen in verband met het reduceren van (een deel van) de in vigerende bestemmingsplannen opgenomen overcapaciteit. Hiertoe behoort de mogelijke inzet van het inpassingsplan (stap 4 PAK). Met de reductie van planologische overcapaciteit wordt bedoeld het wegnemen van een deel van onbenutte bouwtitels in vigerende bestemmingsplannen die de nieuwvestiging van zelfstandige kantoorgebouwen op nog onbebouwde percelen mogelijk maakt. Dit reduceren van plancapaciteit zal geschieden door middel van de vaststelling van een of meerdere inpassingsplannen, die of een kleiner (bruto) vloeroppervlak kantoor toestaan ten opzichte van het vigerende bestemmingsplan of in het geheel niet (langer) voorzien in een kantorenbestemming. Dit voor zover gemeentelijke bestemmingsplannen niet in deze reductie voorzien.

Met de vaststelling van de thematische structuurvisie wordt onder meer beoogd het risico op te honoreren planschadeclaims zoveel mogelijk te beperken. In artikel 6.3 Wro is onder meer bepaald dat het bestuursorgaan dat moet beslissen op een aanvraag om toekenning van planschade, bij zijn beslissing op deze aanvraag onder meer de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak moet betrekken. Hierbij wordt opgemerkt dat een schadeoorzaak kan zijn de vaststelling van een bestemmingsplan door de gemeenteraad of een inpassingsplan door provinciale staten. Het criterium voorzienbaarheid is in de loop van de tijd in de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) over planschade ontwikkeld. Eén van de elementen bij deze voorzienbaarheid is de zogenoemde passieve risicoaanvaarding. Van belang is in dit verband een uitspraak van de ABRvS van 18 januari 2006 (Planschade Enschede): “Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van aanvaarding door appellant van het risico dat de bouwmogelijkheid op het perceel zou kunnen vervallen, is van belang of de voortekenen van de voor appellant nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Om risicoaanvaarding te mogen aannemen is het, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 11 mei 2000, no. 19902237/01 (BR 2001, 228), en 14 april 2004, no. 200303391/1 (BR 2004, 868), voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkend en handelend eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel voor hem in negatieve zin zou gaan veranderen.”[i] Anders gezegd: van passieve risicoaanvaarding is sprake wanneer een belanghebbende op basis van een vigerend bestemmingsplan de mogelijkheid heeft om een perceel voor bepaalde activiteiten te gebruiken, maar hiervan niet of niet tijdig gebruik gemaakt heeft door een concrete poging te ondernemen deze mogelijkheid te benutten, terwijl bekend was of kon zijn dat deze mogelijkheid zou (kunnen) komen te vervallen.

De voorzienbaarheid moet worden afgeleid uit een openbaar document dat door een bestuursorgaan is vastgesteld. Dat kan een door provinciale staten vastgestelde structuurvisie zijn mits deze voldoende concreet is. Uit een uitspraak van de ABRvS van 16 januari 2008 (Planschade Slochteren) blijkt dat algemeen rijks- en provinciaal ruimtelijk beleid niet kan worden gekwalificeerd als een concreet beleidsvoornemen waaruit een beperking van bouw- en gebruiksmogelijkheden zou kunnen blijken: “Het betoog met betrekking tot het algemene rijks- en provinciaal planologisch beleid dat de gemeente noopte tot een strakkere regulering van onder meer agrarische bouwmogelijkheden, kan evenmin leiden tot het oordeel dat sprake is van een concreet en ter openbare kennis gebracht beleidsvoornemen waaruit een voornemen tot wijziging van de planologische situatie van de percelen van (…) kan worden aangenomen.” [ii].

Behalve dat een aankondiging van een beleidsvoornemen tot wijziging van het planologisch regime voldoende concreet moet zijn, doet zich ook de vraag voor op welk tijdstip de voorzienbaarheid begint en welke termijn geldt om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen. Een uitspraak van de ABRvS van 5 maart 2014 (Planschade Teylingen) laat zien dat voor de beoordeling van de passieve risicoaanvaarding terecht was uitgegaan van het tijdstip van terinzagelegging van het openbare document (in dat geval een voorontwerpbestemmingsplan).[iii]. In dit geval werd geoordeeld dat een termijn van vijf maanden tekort was om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen, gelet op de specifieke omstandigheden van het geval (gegeven de complexe situatie op het perceel moesten meerdere bouwplannen worden bezien). In de hierboven weergegeven uitspraak van 18 januari 2006 (Planschade Enschede) was een termijn van elf maanden aan de orde. Deze termijn werd voldoende geacht om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen. De ABRvS overwoog: “Nu de bouwmogelijkheid op het perceel na de brief van de gemeente van 6 april 1998 nog bijna een jaar, tot het van kracht worden van het voorbereidingsbesluit 't Zwering 2 op 26 maart 1999, heeft bestaan, heeft appellant door van die mogelijkheid geen gebruik te maken het risico van de voor hem nadelige bestemmingswijziging aanvaard en behoort de schade die hij daardoor lijdt voor zijn rekening te blijven.”

Met betrekking tot een bedrijfsbestemming werd een termijn van anderhalf jaar door de ABRvS voldoende geacht om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen: “Bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, is de termijn gedurende welke (verzoeker) gebruik had kunnen maken van de bouwmogelijkheden, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in dit specifieke geval vanwege de ook ten tijde van de aankoop al op handen zijnde ontwikkelingen niet te kort om te kunnen concluderen dat sprake is van risicoaanvaarding. Niet valt in te zien dat niet binnen anderhalf jaar na aankoop een concrete poging had kunnen worden gedaan om de bestaande bouwmogelijkheden te realiseren. Daaraan stond de uit de Beschikking Superheffing 1993 voortvloeiende voorwaarde, waarop (verzoeker) heeft gewezen, dat, voor behoud van het quotum, het perceel gedurende een jaar na aankoop nog voor de eigen melkveehouderij in gebruik moest blijven, niet in de weg. Een bouwvergunning had kunnen worden aangevraagd, zonder dat daarvan direct na verlening gebruik behoefde te worden gemaakt.”[iv]

De concrete omstandigheden van het geval en in samenhang daarmee de complexiteit van de concrete situatie, zijn beslissend voor het antwoord op de vraag welke termijn geldt om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen. Uit de jurisprudentie van de ABRvS kan redelijkerwijs worden geconcludeerd dat een termijn van anderhalf jaar voldoende is om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen en als een veilige termijn kan worden beschouwd.

Uit de jurisprudentie van de ABRvS in het algemeen en de uitspraak van 5 maart 2014 (Planschade Teylingen) in het bijzonder, kan worden afgeleid dat het tijdstip waarop het openbare document in ontwerp ter visie wordt gelegd, moet worden beschouwd als het tijdstip waarop passieve risicoaanvaarding moet worden aangenomen. Dat betekent dat belanghebbenden de gelegenheid hebben hun bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden te benutten vanaf het moment van ter inzage legging van de ontwerp-structuurvisie tot het tijdstip waarop een bestemmingsplan of een inpassingsplan, dat voorziet in het reduceren van (een deel van) de overcapaciteit aan kantorenbestemmingen die in vigerende bestemmingsplannen zijn opgenomen, in ontwerp ter visie wordt gelegd. Vanaf dat tijdstip geldt er – tenzij er eerder een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 3.7 van de Wro is genomen – voorbereidingsbescherming, wat inhoudt dat er een aanhoudingsplicht geldt voor omgevingsvergunningen voor bouwen en aanlegactiviteiten. De aanhoudingsplicht van beide activiteiten is geregeld in artikel 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Vanwege de gelijksteling in artikel 1.1 van de Wabo van een inpassingsplan met een bestemmingsplan, is de regeling in de Wabo van de aanhoudingsplicht van overeenkomstige toepassing op een inpassingsplan.

De aanhoudingsplicht houdt in dat vanaf het tijdstip van tervisielegging van een ontwerpbestemmingsplan of een ontwerpinpassingsplan, een belanghebbende geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen en/of aanlegactiviteiten meer kan indienen die getoetst moet worden aan het vigerende bestemmingsplan. De aanhoudingsplicht komt op grond van artikel 3.3, tweede lid, onder b, van de Wabo, echter te vervallen wanneer het bestemmingsplan of inpassingsplan niet wordt vastgesteld binnen de termijn genoemd in artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wro. Om dit planologisch ongewenste effect te voorkomen, moet het bestemmingsplan of inpassingsplan worden vastgesteld binnen twaalf weken na afloop van de termijn van tervisielegging van het ontwerpplan.

Wanneer een belanghebbende van de mogelijkheden uit het vigerende bestemmingsplan geen gebruik heeft gemaakt op het tijdstip van tervisielegging van een ontwerpbestemmingsplan of een ontwerpinpassingsplan dat voorziet in het reduceren van planologische overcapaciteit, kan een na de inwerkingtreding van dat nieuwe plan ingediend verzoek om toekenning van planschade worden afgewezen met een beroep op passieve risicoaanvaarding door betrokkene.

[i] ABRvS 18 januari 2006, 200502620/1, ECLI:RVS:2006:AU9841 (Planschade Enschede)

[ii] ABRvS 16 januari 2008, 200703497/1, TBR 2008/75 (Planschade Slochteren)

[iii] ABRvS 5 maart 2014, 2014, 201302985/1/A2, ECLI:NL:RVS:2014:737, ook te vinden in TBR 2014/120 (Planschade Teylingen)

[iv] ABRvS 16 april 2003, 200203621/1, BR 2003, 212 (Planschade Enschede)

1.5 Goede ruimtelijke ordening en provinciaal belang     

In paragraaf 1.1 is gewezen op de wettelijke grondslag van deze structuurvisie. Het reduceren van planologische overcapaciteit heeft onmiskenbaar een gemeentegrens overschrijdend karakter en daarmee een bovengemeentelijk aspect. Daarmee is er sprake van een provinciaal belang. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in dit verband in een uitspraak van 17 september 2014 (Proactieve aanwijzing Utrecht) overwogen: “Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201005138/1/R3), is voor het antwoord of er sprake is van een provinciaal belang, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten” [i]. Het bevorderen van herbestemming en transformatie van leegstaande kantoorgebouwen verhoogt, ook op regionaal niveau, de ruimtelijke kwaliteit. De eis van een goede ruimtelijke ordening rechtvaardigt om deze redenen een provinciale interventie en betrokkenheid aangezien het op zijn beloop laten van deze problematiek negatieve gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in de provincie en daarmee ook het economische vestigingsklimaat.

Met deze structuurvisie worden provinciale belangen gediend, zoals in de PRS benoemd onder: ‘Vitale steden en dorpen’, waarvan specifiek de belangen ‘Een vitale en innovatieve regionale economie met voldoende en diverse vestigingsmogelijkheden’ en ‘Optimaal gebruik van de binnenstedelijke ruimte’.

[i] ABRvS 17 september 2014, 201400756/1/R2, ECLI:RVS:2014:3436 (Proactieve aanwijzing Utrecht)

1.6 Planperiode     

De planperiode van deze structuurvisie is 2015 – 2027.

Een bestemmingsplan heeft op grond van artikel 3.1, tweede lid, van de Wro, een planperiode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling. Deze planperiode geldt ook voor een door provinciale staten vast te stellen inpassingsplan (stap 4 van het PAK), wat volgt uit artikel 3.26, tweede lid, van de Wro. Het uitgangspunt is dat voor het schrappen van planologische overcapaciteit van in vigerende bestemmingsplannen opgenomen kantorenbestemmingen, twee jaar na de tervisielegging van de ontwerp-structuurvisie één of meer inpassingsplannen door provinciale staten worden vastgesteld. Provinciale staten besluiten hiertoe wanneer door gemeenten niet tijdig bestemmingsplanwijzigingen worden vastgesteld waarin wordt voorzien in de reductie van planologische overcapaciteit (zie hoofdstuk 3). Uitgaande van planvaststelling van inpassingsplannen in 2017 is er sprake van een planperiode tot 2027. Deze planperiode sluit aan bij de planhorizon van de PRS en de PRV tot 2028.

2.1 Provincie Utrecht aantrekkelijke vestigingsplaats     

De provincie Utrecht is sinds lange tijd vanwege de centrale ligging, een goede bereikbaarheid en een prettig woon- en leefklimaat voor werknemers, een aantrekkelijke vestigingsplaats voor de kantoren van bedrijven, organisaties en instellingen. Hierbij moet gedacht worden aan de vele bancaire instellingen, verzekeraars, accountantskantoren, adviesbureaus, architectenbureaus, diverse overheidsdiensten, de Nederlandse Spoorwegen, et cetera die er gevestigd zijn. Het grootste deel van deze kantoren staat op zogenaamde kantorenlocaties, zoals de knooppuntlocaties Utrecht Centraal en Amersfoort Centraal, de binnenstedelijke locaties Stadshart Nieuwegein en de Stadsring in Amersfoort en de moderne snelweglocaties zoals De Corridor in Breukelen. Tussen de kantorenlocaties zijn qua ruimtelijke kenmerken, verschillende typen te onderscheiden. De gezamenlijke kantorenlocaties, 59 in totaal, zijn belangrijk voor de Utrechtse werkgelegenheid en dragen daarmee bij aan de vitaliteit van steden en dorpen; in totaal zijn er 115.000 mensen werkzaam op Utrechtse kantorenlocaties (PAR, 2013). Veel Utrechtse kantorenlocaties blijven in trek: in 2013 Utrecht heeft 140.000 m² kantoorruimte een nieuwe gebruiker gevonden (Bak, R.: BAK-bestand, 2013 (bewerking)).

De afgelopen jaren hebben in Nederland, dus ook in de provincie Utrecht, veel kantoorgebouwen te maken gekregen met leegstand. De leegstand verschilt per kantorenlocatie, afhankelijk van de ligging, locatiekenmerken en de kwaliteit van de kantoorgebouwen. Het gemiddelde percentage van de kantoren dat in de provincie leegstaat loopt op, net als de landelijke trend; de gemiddelde leegstand van kantoren in de provincie Utrecht is 17% (Bak, R.: BAK-bestand, 2013 (bewerking)). Deze oplopende leegstand heeft te maken met ontwikkelingen aan zowel de vraagkant als de aanbodkant van de kantorenmarkt.

2.2 Ontwikkelingen op de provinciale kantorenmarkt     

2.3 Beleid ten aanzien van kantoren     

3.1 Inzet inpassingsplannen     

Beleid

De provincie kondigt aan dat minimaal anderhalf jaar na de start van de ter inzage legging van het ontwerp van deze thematische structuurvisie één of meer inpassingsplannen in ontwerp ter visie worden gelegd waarin de in bestemmingsplannen aanwezige planologische overcapaciteit wordt gereduceerd dan wel geschrapt om de plancapaciteit in overeenstemming te brengen met de nieuwbouwbehoefte. De provincie zal daartoe, zoals besloten in de PAK, een of meerdere inpassingsplannen vaststellen, tenzij de plancapaciteit inmiddels in (gewijzigde) gemeentelijke bestemmingsplannen in overeenstemming is gebracht met de nieuwbouwbehoefte.

Voorafgaand aan de vaststelling van één of meerdere inpassingsplannen die voorzien in de reductie van plancapaciteit wordt door middel van een geactualiseerd onderzoek bepaald of het aanbod aan bouwtitels in vigerende bestemmingsplannen in overeenstemming is met de vraag naar nieuwe kantoren in de beoogde planperiode tot 2027.

Het feit dat er een geactualiseerd onderzoek komt betekent dat in het kader van deze structuurvisie niet met zekerheid kan worden gezegd óf en hoeveel van de niet-gerealiseerde plancapaciteit per locatie bij de vaststelling van inpassingsplannen zal worden teruggebracht. Wel is het zo dat voor de locaties die in paragraaf 3.2 worden genoemd, het verschil tussen de daar genoemde plancapaciteit en de geraamde behoefte als ondergrens van de te schrappen aantal meters voor de betreffende locaties kan worden aangehouden. Dit gelet op de trendanalyse op het Kantorenmarktonderzoek 2012 (zie paragraaf 2.3.2) waaruit blijkt dat de in 2012 ingeschatte vraag tot 2020 en 2030 op sommige locaties eerder lager dan hoger zal uitvallen. Voorts wordt in deze structuurvisie volstaan met de uitspraak dat het noodzakelijk kan blijken te zijn om op alle kantorenlocaties en daarbuiten waar sprake is van in vigerende bestemmingsplannen opgenomen plancapaciteit die nieuwvestiging van zelfstandige kantoorgebouwen mogelijk maakt, deze plancapaciteit in overeenstemming te brengen met de vraag en daartoe de betreffende bouwtitels te reduceren.

Let op! De bovengenoemde termijn van anderhalf jaar na de start van de ter visie legging van de structuurvisie wijkt af van de in het Statenbesluit van de PAK genoemde termijn van drie jaar na vaststelling van de structuurvisie. De termijn van drie jaar wordt in deze structuurvisie niet langer gehanteerd. Uitgangspunt is dat minimaal anderhalf jaar na de tervisielegging van de ontwerpstructuurvisie, één of meer inpassingplannen in ontwerp ter visie worden gelegd waarmee de voorbereidingsbescherming en de daaruit voortvloeiende aanhoudingsplicht aanvangt. Dat betekent dat er sprake is van een periode van voorzienbaarheid van anderhalf jaar. Deze termijn is gebaseerd op de in paragraaf 1.4 beschreven jurisprudentie van de ABRvS.

Bij het bepalen van de planologische overcapaciteit wordt alle aanwezige plancapaciteit, dus ook de plancapaciteit die ten tijde van het vaststellen van deze structuurvisie nog niet bij de provincie bekend was, maar waar de provincie na de vaststelling van de structuurvisie mee geconfronteerd wordt, in de overwegingen tot reductie betrokken. Deze overwegingen betreffen ook de locaties die in de PRS en PRV zijn aangeduid als ‘kantoren op knooppunten’. De voorzienbaarheid die met deze structuurvisie in het leven wordt geroepen, heeft betrekking op alle in de provincie voorkomende plancapaciteit, zowel in het stedelijk gebied als in het landelijk gebied.

In paragraaf 3.2 wordt de bij de provincie bekende plancapaciteit beschreven. De voorzienbaarheid voor deze locaties mag als voldoende concreet worden beschouwd. Voor de locaties die in deze paragraaf niet worden genoemd organiseert de structuurvisie eveneens voldoende voorzienbaarheid. Niettemin zal voor deze locaties een nadere precisering van de voorzienbaarheid worden georganiseerd door middel van de tervisielegging van een voorontwerpinpassingsplan.

De wijze waarop planologische overcapaciteit in een inpassingsplan zal worden gereduceerd, is afhankelijk van de juridische regeling in het bestemmingsplan waarop deze interventie betrekking heeft. Hierbij zijn de volgende (niet limitatief bedoelde) methoden denkbaar:

1. het verlagen van het maximaal toegestane aantal vierkante meters binnen het plangebied (bijvoorbeeld van 40.000 m² naar 20.000 m²);
2. het verlagen van het bebouwingspercentage dat aan een bouwperceel is toegekend (bijvoorbeeld van 80% naar 50%);
3. het (al dan niet gedeeltelijk) wijzigen van de bestemming ‘Kantoren’ (of een hiermee vergelijkbare bestemming). In dat geval moet aan de betreffende gronden een nieuwe bestemming worden toegekend. Dat vloeit voort uit artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. Uitgangspunt is dat aan deze gronden een groenbestemming zal worden toegekend. Een dergelijke bestemming heeft wat ruimtelijke uitstralingseffecten betreft een neutraal karakter en kan om die reden in overeenstemming worden geacht met de in genoemde bepaling opgenomen eis van een goede ruimtelijke ordening. Het bestaande gebruik van deze (onbebouwde) gronden mag op basis van het overgangsrecht van het inpassingsplan worden voortgezet. Een andere bestemming dan voor groendoeleinden valt echter niet uit te sluiten wanneer daar op basis van een concreet initiatief goede argumenten voor bestaan.

Om nieuwe en planologisch aanvaardbare ontwikkelingen niet te blokkeren, wordt bij vaststelling van het inpassingsplan toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 3.26, vijfde lid, van de Wro, door te bepalen dat de gemeenteraad bevoegd is om na de inwerkingtreding van het inpassingsplan een bestemmingsplan vast te stellen voor de gronden waarvan de bestemming is gewijzigd in het inpassingsplan. Dit nieuwe bestemmingsplan moet uiteraard in overstemming zijn met het provinciale ruimtelijke beleid dat is vastgelegd in de PRS en de PRV. Dat betekent dat dit bestemmingsplan niet betrekking mag hebben op een bestemming ten behoeve van kantoren (want vanwege de bestaande planologische overcapaciteit is deze kantorenbestemming immers gewijzigd in het inpassingsplan). Zonder expliciete toepassing van artikel 3.26, vijfde lid, van de Wro in het inpassingsplan, zou de raad gedurende een periode van tien jaar na vaststelling van het inpassingsplan onbevoegd blijven om voor de betreffende gronden een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.

Toelichting

De in het Kantorenmarktonderzoek 2012 beschreven adviezen per locatie kunnen niet zonder meer worden vertaald in inpassingsplannen. De redenen hiervoor zijn dat:

1. Actualiteit: tegen de tijd dat de inpassingsplannen (of gemeentelijke bestemmingsplannen) ter visie worden gelegd, is de vraagraming van het Kantorenmarktonderzoek 2012 niet meer actueel. De tussentijdse trendanalyse waaruit blijkt dat de in 2012 ingeschatte vraag tot 2020 en 2030 op sommige locaties eerder lager dan hoger zal uitvallen, bevestigt de noodzaak van actualisering;
2. Onderzoeksperiode: de vraagraming uit het onderzoek is gebaseerd op een periode tot 2030. De eventueel resterende plancapaciteit die in een inpassingsplan (of bestemmingsplan) wordt vastgelegd, moet uitgaan van ramingen die gebaseerd zijn op de wettelijke planperiode van dat inpassingsplan. Uit artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), vloeit voort dat de toelichting van een inpassingsplan of bestemmingsplan de inzichten moet bevatten over de uitvoerbaarheid van dat plan. Onder deze uitvoerbaarheid valt ook de eis van financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan. Deze uitvoerbaarheid moet aannemelijk worden gemaakt en gebaseerd zijn op actuele informatie. Ontwikkelingen die vallen buiten de planperiode kunnen daarbij geen rol spelen;
3. Ladder voor Duurzame Verstedelijking: met ingang van 1 oktober 2012 moet op basis van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen (dus ook bij de nieuwbouw van kantoren en de transformatie van bestaande kantoren naar andere functies) de in deze bepaling opgenomen ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ (voorheen: de Ser-ladder) worden gehanteerd.

In dit verband met het geactualiseerde onderzoek wordt ook gewezen op de betekenis van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, inhoudende dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het gegeven dat de ontwikkelingen op de kantorenmarkt een sterk dynamisch karakter hebben, vergroot de noodzaak van een dergelijk onderzoek.

Opgemerkt wordt dat de bepaling in artikel 3.5 van de PRV (“Een ruimtelijk plan bestemmingen en regels bevatten die voorzien in een bestemmingswijziging van bestaande kantoorbestemmingen naar een andere functie, indien (…) er geen zicht is op realisatie van de bestemming binnen de planperiode”), het vaststellen van één of meer inpassingsplannen op zichzelf niet overbodig maakt. In de toelichting bij het artikel staat namelijk: “Zicht op realisatie van het gebouw en gebruik van het kantoor kan onder meer blijken uit vastgestelde visies, onderzoeken of afgesloten contracten.” De provincie wil de uiteindelijke keuzes ten aanzien van de ‘te reduceren capaciteit’ zodanig maken dat nieuwe kantoren alleen nog kunnen worden gebouwd op locaties die goed aansluiten bij de vraag van eindgebruikers op langere termijn en die in overeenstemming zijn met de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Tegelijkertijd wil de provincie voorkomen dat de locatiekeuze voor de nieuwbouw van kantoren uitsluitend wordt bepaald door in het verleden verworven grondposities of afgesloten contracten, zonder rekening te houden met de zojuist genoemde vraag van eindgebruikers op langere termijn. Hiermee trekt de provincie de regierol naar zich toe, omdat gemeenten vanwege eigen (financiële) belangen of in het verleden gemaakte afspraken over nog te realiseren plancapaciteit in veel gevallen onvoldoende in staat zijn een (bovenlokale) afweging te maken. Dat zou er in dat geval toe kunnen leiden dat bij het reduceren van planologische overcapaciteit niet altijd de meest optimale keuzes worden gemaakt.

3.2 Bij de provincie bekende plancapaciteit     

Van de hieronder beschreven locaties was het ten tijde van het vaststellen van deze structuurvisie bekend dat er sprake is van plancapaciteit. Per locatie is bij wijze van toelichting het in het Kantorenmarktonderzoek 2012 beschreven toekomstperspectief en de in dit onderzoek ingeschatte nieuwbouwbehoefte aangegeven. Zoals in paragraaf 2.3.2 is aangegeven heeft dit toekomstperspectief in deze structuurvisie geen verdere beleidsmatige betekenis. De in m² bvo uitgedrukte nieuwbouwvraag in de periode 2012-2030 die in deze toelichting per locatie staat, is niet de basis voor de inpassingplannen (zie paragraaf 3.1 onder ‘ toelichting’), maar moet worden beschouwd als een indicatie van de orde van grootte van de in deze structuurvisie aangekondigde reductie van plancapaciteit. Bij de op te nemen reductie in inpassingsplannen zal worden uitgegaan van de vraag in de planperiode van de inpassingsplannen. Opgemerkt wordt dat enkele in deze paragraaf opgenomen locaties niet zijn beschreven in het Kantorenmarktonderzoek 2012.

5.1 Geen uitspraken over herbestemming en transformatie     

Centraal in deze structuurvisie staat het reduceren van planologische overcapaciteit en het in het leven roepen van voorzienbaarheid in verband met mogelijke planschadeclaims op grond van artikel 6.3 van de Wro. In hoofdstuk 3 is aangegeven dat minimaal anderhalf jaar na de start van de tervisielegging van de ontwerp-structuurvisie één of meer inpassingsplannen in ontwerp ter visie worden gelegd die een gedeeltelijke of volledige reductie van planologische (over)capaciteit tot gevolg hebben. Deze inpassingsplannen zullen worden vastgesteld wanneer gemeenten op dat tijdstip niet of onvoldoende maatregelen hebben genomen die gericht zijn op het reduceren van deze planologische overcapaciteit (bestemmingsplanwijziging). Daarnaast wordt in deze structuurvisie de wenselijkheid uitgesproken van herbestemming en transformatie van kantorenlocaties met leegstand. Over de inhoud van deze herbestemming en transformatie worden echter geen uitspraken gedaan.

Het initiatief om tot deze herbestemming en transformatie te komen wordt in eerste instantie aan initiatiefnemers en de gemeenten overgelaten. Dat geldt ook voor de vraag wat de reikwijdte van deze herbestemming en transformatie is en voor de vraag welke functies in leegstaande kantoorpanden toelaatbaar worden geacht en welke niet.

5.2 Geen verplichting milieueffectrapport op structuurvisieniveau     

In paragraaf 3.2 is indicatief aangegeven op welke wijze planologische overcapaciteit in een inpassingsplan zal worden gereduceerd. Daarbij worden de volgende (niet limitatief bedoelde) methoden genoemd:

1. het verlagen van het maximaal toegestane aantal vierkante meters binnen het plangebied (bijvoorbeeld van 40.000 m2 naar 20.000 m2);
2. het verlagen van het bebouwingspercentage dat aan een bouwperceel is toegekend (bijvoorbeeld van 80% naar 50%);
3. het (al dan niet gedeeltelijk) wijzigen van de bestemming ‘Kantoren’ (of een hiermee vergelijkbare bestemming). Hierbij is aangegeven dat aan de betreffende gronden een groenbestemming zal worden toegekend die wat ruimtelijke uitstralingseffecten betreft een neutraal karakter heeft.

De in deze structuurvisie voorziene activiteiten – reductie van planologische overcapaciteit en herbestemming en transformatie van kantorenlocaties met leegstand – hebben geen betrekking op een ‘stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen’ als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van de D-lijst bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.).

Bij het reduceren van planologische overcapaciteit gaat het om een afname van (een deel van de) nog niet gerealiseerde plancapaciteit, wat een vermindering betekent van het aantal vierkante meter kantoorruimte dat op basis van vigerende bestemmingsplannen nu nog gerealiseerd kan worden. Uitgangspunt is dat bij een (eventuele) bestemmingswijziging geen nieuwe stedelijke functies worden toegevoegd. De toevoeging van één of meer stedelijke functies valt echter niet uit te sluiten wanneer daar op basis van een concreet initiatief goede argumenten voor bestaan.

Over de inhoud van de herbestemming en transformatie van kantorenlocaties met leegstand worden in deze structuurvisie echter geen uitspraken gedaan, omdat initiatieven hiertoe in eerste instantie aan initiatiefnemers en gemeenten worden overgelaten. Het huidige ruimtelijke beleid dat is vastgelegd in de PRS en de PRV, vormt het planologische kader voor de aanvaardbaarheid van dergelijke initiatieven. Dit onderdeel van de structuurvisie heeft evenmin betrekking op een stedelijk ontwikkelingsproject.

5.3 Mogelijke m.e.r.-(beoordelings)plicht bij inpassingsplan     

In paragraaf 5.2 is aangegeven dat uitgangspunt is dat bij de vaststelling van een inpassingsplan dat voorziet in een bestemmingswijziging, geen nieuwe stedelijke functies worden toegevoegd. Uit paragraaf 3.1 volgt dat bij een dergelijke bestemmingswijziging een groenbestemming zal worden toegekend die wat ruimtelijke uitstralingseffecten betreft een neutraal karakter heeft. In dat geval is er geen sprake van een milieueffectrapportage-(beoordelings)plicht (m.e.r.-(beoordelings)plicht) op grond van enige categorie in het Besluit m.e.r..

In paragraaf 5.2 is echter eveneens aangegeven dat de toevoeging van één of meer stedelijke functies bij de vaststelling van een inpassingsplan dat voorziet in de reductie van planologische overcapaciteit, niet is uit te sluiten wanneer daar op basis van een concreet initiatief goede argumenten voor bestaan. In dat geval moet er rekening mee gehouden worden dat er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van de D-lijst bij het Besluit m.e.r.. Bij overschrijding van de in kolom 2 aangegeven drempelwaarden moet dan een besluit-m.e.r.-(beoordelings)plicht en daarop volgend wellicht een besluit-MER worden gemaakt. Het betreft een besluit-m.e.r. (beoordelings)plicht als bedoeld in kolom 4 van categorie 11.2 omdat een inpassingsplan vanwege de gelijkstelling met een bestemmingsplan zowel wordt genoemd in kolom 3 als kolom 4 van categorie 11.2 (in dat geval prevaleert kolom 4).

Wanneer de drempelwaarden uit kolom 2 niet worden overschreden, bestaat de vormvrije m.e.r.-beoordelings)plicht of de zogenoemde vergewisplicht. Dat betekent dat beoordeeld moet worden of een formele m.e.r.-beoordeling (conform paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer) nodig is. Wanneer kan worden gemotiveerd dat van de voorziene activiteiten geen belangrijke nadelige milieugevolgen te verwachten zijn, is een formele m.e.r.-beoordeling met de daarbij behorende procedurevoorschriften dan wel het (vervolgens) opstellen van een besluit-MER niet nodig.

Het vorenstaande geldt onverkort wanneer ten behoeve van de herbestemming en transformatie van een kantorenlocatie met leegstand een inpassingsplan zou worden vastgesteld.

6.1 Start voorbereiding provinciale inpassingsplannen     

Na vaststelling van deze thematische structuurvisie wordt gestart met de voorbereiding van inpassingsplannen voor de in paragraaf 3.2 genoemde locaties. De eerste stap daarin is het onderzoeken van de behoefte aan nieuwe kantoren in de periode tot 2027 in relatie tot de maximale plancapaciteit in de vigerende bestemmingsplannen (zie: paragraaf 3.1 aangekondigde geactualiseerde onderzoek). Daaruit kan blijken dat er geen discrepantie (meer) bestaat tussen de behoefte aan nieuwe kantoren en de op dat moment bestaande plancapaciteit. In dat geval zal voor die locaties die het betreft het traject van inpassingsplan stopgezet worden.

6.2 Reductie van plancapaciteit     

De uiteindelijk vast te stellen inpassingsplannen zullen uitsluitend betrekking hebben op de plancapaciteit voor de nieuwvestiging van zelfstandige kantoren > 1.500 m². Op basis van artikel 3:26, lid 3, van het Wro kan bij een inpassingsplan worden bepaald in hoeverre bestemmingsplannen binnen het plangebied van het inpassingsplan hun werking behouden.

6.3 Verruimen van bestemmingen     

In hoofdstuk 4 is aangegeven dat de provincie gemeenten en belanghebbenden faciliteert om gewenste herbestemming van langdurig leegstaande kantoren mogelijk te maken. In de toelichting van hoofdstuk 4 is aangegeven dat de provincie een verkenning doet naar een hiervoor passende werkwijze.