6.5.1 Ecologische hoofdstructuurBeleid
De Ecologische Hoofdstructuur (EHS) is een robuust, samenhangend netwerk van natuurgebieden en verbindingen daartussen op nationaal niveau. Wij willen de EHS in Utrecht behouden en verder ontwikkelen. Hiervoor beschermen wij deze gebieden en willen wij tot 2021 1.500 ha nieuwe natuurgebieden realiseren. Wij zorgen er voor dat zich geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen voordoen die een significant negatief effect hebben op de wezenlijke waarden en kenmerken van onze EHS. Dit doen wij via het beschermingsregime “nee, tenzij”.
Om te komen tot zowel een ontwikkelingsgerichte omgang met de EHS, als tot een betere ruimtelijke bescherming, benoemen wij een aantal instrumenten. Onder voorwaarden worden ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk gemaakt, waarbij het functioneren van de EHS niet wordt aangetast of zelfs wordt verbeterd. De volgende instrumenten zijn beschikbaar:
- Uitbreiding van geringe omvang bij bestaande functies. Kleinschalige ontwikkelingen in de EHS zijn mogelijk mits ze aansluiten aan een bestaande andere functie èn ze op al verstoord terrein plaats vinden.
- Plussen en minnen / mitigeren. Het negatieve effect van een ontwikkeling kan met voor natuur positieve ingrepen worden opgeheven zodat er geen sprake is van een significante aantasting van de EHS.
- Herbegrenzing van de EHS. Bij kleine ontwikkelingen kan het instrument herbegrenzing worden ingezet, mits dit leidt tot een gelijkwaardige of betere kwaliteit van de EHS.
- Saldobenadering. Toe te passen bij een combinatie van ontwikkelingen die in een gezamenlijk ruimtelijk plan worden opgepakt en die per saldo een meerwaarde voor natuur opleveren.
Het is mogelijk dat ook ontwikkelingen buiten de EHS van invloed zijn op het functioneren van de EHS. Daarbij denken wij aan ontwikkelingen die een verstorende invloed hebben, of ontwikkelingen die leiden tot aanpassingen van het watersysteem in de buurt van een voor verdroging gevoelig natuurgebied. Wij vragen de gemeenten als onderdeel van een goede ruimtelijke ordening bij ontwikkelingen in de nabijheid van de EHS te voorkomen dat deze een negatieve invloed hebben op het functioneren van de EHS.
De EHS heeft een belangrijke functie voor de recreatie. Die recreatieve functie willen wij behouden en waar nodig versterken. Dit mag echter niet leiden tot een toenemende versnippering van de EHS. Wij maken daarom binnen het regime “nee, tenzij” een uitzondering voor verblijfs- en dagrecreatieterreinen. Voor ontwikkelingen binnen deze terreinen hoeft alleen gekeken te worden naar actuele natuurwaarden en niet naar potentiële waarden. Wij hechten belang aan goede voorzieningen voor recreatief medegebruik, zoals wandelen en fietsen, mits passend in een duidelijke zonering in relatie tot het functioneren van de EHS. Recreatieve toegangspoorten naar natuurgebieden kunnen op grond van een gebiedsvisie een intensievere inrichting krijgen indien dit intensievere gebruik opweegt tegen de ecologische winst van een goede recreatieve zonering in het achterliggende natuurgebied.
Regulier gebruik van agrarische gronden binnen de EHS is geen activiteit met significante gevolgen en ondervindt geen beperking van het ruimtelijk natuurbeleid. Agrarische bedrijven mogen zich op bestaande bouwpercelen ontwikkelen, vanzelfsprekend binnen de kaders van ons ruimtelijk beleid. Bij uitbreiding van het bouwblok op grond met een agrarische bestemming wordt binnen het nee, tenzij regime alleen gekeken naar actuele waarden en niet naar de potentiële waarden.
Toelichting
De Ecologische Hoofdstructuur is een robuust netwerk gevormd door bestaande natuurgebieden, nieuwe nog te realiseren natuurgebieden en verbindingszones tussen de natuurgebieden. Enkele beheersgebieden maken ook onderdeel uit van de EHS. Dit zijn landbouwgebieden waar agrarisch natuurbeheer wordt ingezet om een bijdrage te leveren aan de biodiversiteit, én aan het functioneren van de EHS.
De Ecologische Hoofdstructuur (EHS) heeft twee doelen:
1. De rijkdom aan soorten - de biodiversiteit - te behouden en te herstellen. Hiervoor is het noodzakelijk dat natuurgebieden worden uitgebreid, verbeterd, en met elkaar worden verbonden in een samenhangend netwerk. Dit netwerk moet functioneren in ruimte en tijd, waardoor planten en dieren een duurzame, robuuste en klimaatbestendige leefomgeving krijgen.
2. Ruimte bieden aan de groeiende behoefte aan rust en ruimte, waardoor inwoners en bezoekers de natuur kunnen beleven en het draagvlak voor natuurbeleid gewaarborgd is.
Binnen de EHS liggen ook beschermde natuurmonumenten en Natura 2000-gebieden. Deze gebieden hebben natuurwaarden die op nationale en/of internationale schaal van groot belang zijn voor de biodiversiteit en hebben daarom ook rijksbescherming. Ontwikkelingen in of in de omgeving van beschermde natuurmonumenten en Natura 2000-gebieden moeten worden getoetst aan de voorwaarden van de rijkswetgeving alvorens de planologische toetsing op basis van de EHS kan plaatsvinden.
Nee, tenzij
We beschermen de EHS via het “nee, tenzij” regime. Dit houdt in dat ruimtelijke ingrepen in de EHS met een negatief effect op de kwaliteit van de natuur of het functioneren van de EHS in principe niet zijn toegestaan. Onder voorwaarden kan hiervan worden afgeweken. Het Rijk heeft de provincies via het ontwerpbesluit algemene regels ruimtelijke ordening (14 juni 2011) de taak gegeven deze bescherming nader uit te werken. Wij hebben deze bescherming vorm gegeven via een aantal stappen die hieronder zijn toegelicht.
Nieuwe (planologische) ontwikkelingen zijn in principe niet mogelijk binnen de EHS wanneer ze een significant negatief effect hebben op het functioneren van de EHS. De initiatiefnemer van een ontwikkeling moet bij het “nee, tenzij” regime de onderbouwing leveren. Om een zorgvuldige beoordeling te kunnen maken zal de initiatiefnemer in een zogenaamd nee, tenzij-onderzoek de effecten van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling op de te beschermen, te ontwikkelen en te behouden factoren moeten specificeren. Het gaat daarbij om de ‘wezenlijke waarden en kenmerken’ van de bij het gebied behorende natuurdoelen en natuurkwaliteit:
1. De bestaande en potentiële waarden van het ecosysteem waaronder ook begrepen worden de vereiste omgevingsfactoren zoals donkerte, bodem, water en milieu;
2. De robuustheid en de aaneengeslotenheid van de EHS;
3. De aanwezigheid van bijzondere soorten;
4. De verbindingsfunctie van het gebied voor soorten en ecosystemen.
Een nee, tenzij-onderzoek kan achterwege blijven, indien het een ontwikkeling van geringe omvang betreft bij een bestaande functie. Wij gaan ervan uit dat een dergelijke kleine ontwikkeling niet tot significante gevolgen voor de waarden van de EHS leidt, als in de ruimtelijke onderbouwing wordt aangetoond dat deze ontwikkeling op al verstoord terrein in de onmiddellijke nabijheid van bestaande bebouwing en verharding plaatsvindt. Verder kunnen binnen de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling positieve ingrepen voor natuur meegewogen worden. Het effect van de ontwikkeling leidt dan niet tot significante gevolgen. De positieve ingrepen dienen wel gegarandeerd te worden. Wij noemen dit instrument: ‘plussen en minnen’. Een voorbeeld van een ‘plus’ is het slopen van een in het bos gelegen gebouw of parkeerterrein en dit perceeldeel als natuur te bestemmen.
Als er sprake is van significante aantasting, dan mag de voorgenomen ontwikkeling geen doorgang vinden,
tenzij deze voldoet aan enkele randvoorwaarden. Dit
tenzij heeft betrekking op ontwikkelingen met redenen van groot openbaar belang. Indien dit aangetoond wordt, en er geen reële alternatieven zijn, en de negatieve effecten zoveel mogelijk beperkt worden is de ontwikkeling wel mogelijk. De overblijvende effecten moeten dan wel gecompenseerd worden. Aan de compensatie worden nadere eisen gesteld: de compensatie vindt plaats buiten de EHS, in de directe omgeving van de ingreep, in natura (indien absoluut onmogelijk financieel), gelijktijdig en gelijkwaardig (bij hoge waarden met extra factor voor ontwikkelingstijd). Compensatie vindt bij voorkeur plaats binnen de groene contour. Als er sprake is van een significante aantasting, maar niet van groot openbaar belang, bieden twee instrumenten aanvullende mogelijkheden voor ontwikkelingen binnen de EHS:
- Herbegrenzing: Bij individuele kleinschalige ontwikkelingen kan het instrument herbegrenzing worden ingezet. Daarbij kan een ruil plaatsvinden tussen EHS waarop de ontwikkeling plaatsvindt en een nabij gelegen perceel buiten de huidige EHS. Herbegrenzing kan alleen plaatsvinden als dit tot een gelijkwaardige of betere kwaliteit voor de EHS leidt.
- Saldobenadering: Als een combinatie van ontwikkelingen in een gezamenlijk ruimtelijk plan wordt opge-pakt, wat per saldo een meerwaarde voor natuur oplevert, is het instrument saldobenadering beschikbaar.
Voor ontwikkelingen in het kader van het programma Hart van de Heuvelrug geldt een enigszins afwijkende vorm van de saldobenadering, die is gebaseerd op een verevening van rode en groene bestemmingen. De basis hier is dat het programma door het realiseren van ecologische corridors en uitbreiding van kerngebieden in totaliteit leidt tot een kwaliteitsverbetering van de EHS.
Om de toepassing van het nee, tenzij regime te ondersteunen zal de provincie de informatie over de toetsing en de besproken instrumenten verder ontsluiten via een speciale website. Naast een zogenaamde beslisboom gaan wij signaleringskaarten beschikbaar stellen die kunnen helpen bij de onderzoeken.
Totstandkoming EHS-kaart
De begrenzing van de EHS is aangepast aan zowel de ontwikkelingen van de afgelopen jaren, als aan de afspraken uit het Akkoord van Utrecht. Hierbij is de oorspronkelijke beleidskaart, die is vastgelegd in de Structuurvisie 2005-2015 (het Streekplan), als basis genomen. Deze kaart omvatte de categorieën bestaande natuur, nieuwe natuur, ecologische verbindingszones en een categorie ‘overige EHS’, waarmee enkele beheersgebieden en/of zoekgebieden nieuwe natuur werden aangeduid. Ook Natura 2000-gebieden buiten de EHS waren op deze kaart aangegeven. Deze categorieën zijn in de kaart bij de voorliggende PRS opgegaan in het object ‘EHS’. Bij deze heroverweging zijn alle EHS-grenzen zoveel mogelijk op logische grenzen gelegd, zoals wegen, en zijn de EHS-grenzen waar nodig aangesloten aan de rode contour. De EHS-vlakken zijn zoveel mogelijk gesloten en alleen enclaves zonder aanwezige natuurwaarden (zoals grote bebouwingsclusters en enkele recreatieterreinen) zijn uit de EHS-begrenzing gehaald. Hierbij is 5 hectare als indicatieve grens gehanteerd. De ecologische verbindingszones die op de oorspronkelijke beleidskaart stonden zijn getoetst aan de vraag of zij van essentieel belang zijn als verbinding tussen kernen natuurgebied om het grote geheel van de EHS goed te laten functioneren. Het gaat dan bijvoorbeeld om beken met oevers en stapstenen. Ook beheersgebieden en kleinere geïsoleerde natuurterreinen zijn beoordeeld op de mate van noodzakelijkheid voor het functioneren van de EHS. De terreinen die niet noodzakelijk zijn voor het functioneren, maken geen onderdeel meer uit van de EHS.
Ook onderdeel van het object ‘EHS’ zijn nieuwe natuurgebieden. In deze gebieden streeft de provincie naar de omzetting van agrarische grond naar natuurgrond. De provincie en maatschappelijke organisaties hebben in het Akkoord van Utrecht (9 juni 2011) afgesproken dat 1.506 hectare nog te realiseren nieuwe natuur onderdeel uit blijft maken van de EHS. In het Binnenveld is de herbegrenzing van de nieuwe natuur nog niet afgerond. Dit gebied is als ‘uitwerking’ op de kaart opgenomen.
Relatie met recreatie
Recreatie vindt vaak plaats in of in de directe nabijheid van de EHS. Route-gebonden activiteiten zoals wandelen en fietsen passen gezoneerd binnen de EHS. Er is een groeiende behoefte aan aantrekkelijke kwalitatief hoogwaardige recreatievoorzieningen. Deze dragen bij aan een positieve beleving van natuur. Daarbij kunnen recreatieve voorzieningen de zonering van EHS-gebieden ondersteunen. Zonering heeft tot doel: verschillende natuurervaringen creëren en kwetsbare natuur ontzien. Goede recreatieve zonering zorgt daarmee voor draagvlak voor natuur en voor natuurkwaliteit.
Vanwege het belang van recreatie voor de EHS hebben wij specifiek beleid ontwikkeld voor recreatie die binnen de EHS ligt. Op verblijfs- en dagrecreatieterreinen die vanwege verwevenheid met natuur binnen de EHS liggen, worden ontwikkelingen alleen getoetst op de actuele waarden en niet op de potentiële waarden, omdat wij ervan uitgaan dat gezien de functie de actuele en potentiële waarden gelijk kunnen worden gesteld. Verder wordt het mogelijk om een specifieke vorm van saldobenadering voor dag- en verblijfsrecreatie toe te passen, waarvoor de vereiste gebiedsvisie vooral toegespitst moet zijn op de ontwikkelingen voor natuur en recreatie. Om dit te ondersteunen, stellen wij een gebiedsgerichte aanpak voor, waarin partijen uit het gebied gezamenlijk op zoek gaan naar kwaliteitswinst, via bijvoorbeeld uitruil van bestemmingen. Hiermee kan voor dag- en verblijfsrecreatie meer ruimte voor ontwikkeling ontstaan. In het gebied van de Vinkeveense Plassen speelt de samenhang tussen natuur en recreatie vooral bij de legakkers. Wij voeren hiervoor een onderzoek uit naar de gevolgen van deze samenhang en de beste aanpak hiervan. De uitkomsten van dit onderzoek worden, indien nodig, betrokken bij het vaststellen van de PRS.
Relatie met landbouw
Het reguliere agrarisch gebruik van agrarische gronden binnen de EHS is geen activiteit met significante gevolgen en ondervindt geen beperking op basis van het ruimtelijk natuurbeleid. Indien wordt voldaan aan de generieke milieuwetgeving, zijn hervestiging (op een bestaande agrarische bedrijfslocatie) en uitbreiding van grondgebonden of intensieve veehouderij binnen de bestaande bouwpercelen en bouwrechten mogelijk.
Binnen randvoorwaarden is toepassing van ruimte-voor-ruimte op de kavel en functieverandering van agrarische en niet-agrarische bedrijfsgebouwen in de EHS toegestaan. Zowel bij ruimte-voor-ruimte als bij functieverandering van agrarische bedrijfsgebouwen moet ontstening optreden. De algemene ruimtelijke randvoorwaarden voor deze regelingen zijn van toepassing. Binnen de EHS is het belangrijk dat de terugbouw van een woning plaatsvindt op zodanige wijze, dat natuur en landschap zoveel mogelijk worden versterkt.
Nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen op agrarische gronden en bedrijven, die afwijken van het normale agrarische gebruik of niet in overeenstemming zijn met de bestaande rechten, moeten worden afgewogen op basis van het ‘nee, tenzij’-regime. Het gaat hierbij bijvoorbeeld ook om een uitbreiding van het bouwblok. Bij het ‘nee, tenzij’-regime wordt bezien of de nieuwe ontwikkeling gevolgen heeft voor wezenlijke kenmerken en waarden. Als de grond een agrarische bestemming heeft, gaat het alleen om de aanwezige waarden, niet om de potentiële waarden. Nieuwvestiging van agrarische bedrijven in de EHS is niet mogelijk.
Ontwikkelingen in de nabijheid
Het is mogelijk dat bepaalde ontwikkelingen die zich buiten de EHS begrenzing afspelen, een significant schadelijk effect hebben op natuurgebieden binnen de EHS. Het gaat dan bijvoorbeeld om kleinere gebieden, die door de geringe omvang kwetsbaar zijn voor verstoringen van buitenaf. Er is vaak veel geïnvesteerd om deze elementen aan te leggen en zij spelen een cruciale rol in het verbinden van grotere natuurgebieden. Ook kan het gaan om gebieden die gevoelig zijn voor ingrepen in het hydrologische systeem of voor sterke toename van licht (afname van donkerte), geluid of betreding. Voor ontwikkelingen in de nabijheid van de EHS verzoeken wij daarom de gemeente om het effect op wezenlijke kenmerken en waarden van de kwetsbare elementen te beschouwen. Het is daarbij wenselijk dat de gemeente in een vroeg stadium met initiatiefnemers in overleg treedt. De praktijk laat zien dat dit de planvorming ten goede komt, waardoor de aantasting van de EHS geminimaliseerd kan worden. Om dit te ondersteunen hebben wij voor verdroging gevoelige natuurgebieden binnen de EHS waarvoor wij een verdrogingsaanpak kennen toelichtend op de kaart opgenomen. Deze gebieden zijn afkomstig uit het Provinciaal Waterplan 2010-2015. De begrenzing van deze voor verdroging gevoelige natuurgebieden moet nog aangepast worden aan de nieuwe EHS-begrenzing. We hebben deze aangepaste begrenzing al verwerkt in het toelichtende object op de kaart. De formele aanpassing vindt plaats via een partiële herziening van het Provinciale Waterplan 2010-2015.
Realisatie
Provinciaal belang
Behouden en ontwikkelen van vitaal en samenhangend stelsel van natuurgebieden.
Provinciale rol
Reguleren, stimuleren
Reguleren (PRV)
Gemeenten nemen in bestemmingsplannen regels op ter bescherming van de ecologische hoofdstructuur (artikel 4.11).
Stimuleren
- Overleg: Bij gemeenten aandacht vragen voor voorkomen of aanpassen van ontwikkelingen in nabijheid van de EHS die effecten kunnen hebben op de EHS.
- Opstellen signaleringskaarten
- Ontsluiten informatie: website met interactieve beslisboom EHS (omgaan met nee, tenzij) en de (nog op te stellen) signaleringskaarten.
- Participeren Gebiedsgerichte aanpak voor gezamenlijke kwaliteitswinst van natuur en recreatie in de EHS, gericht op het functioneren van dag- en verblijfsrecreatieterreinen in de EHS.
